El diagnóstico de la OCDE

A solicitud de las autoridades mexicanas representadas por el Conacyt, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), a través de su Directorado de Tecnología e Industria, realizó la Evaluación de la OCDE del sector de las nuevas empresas basadas en el conocimiento: México. 
El documento indica que en México, durante la primera década del siglo XXI, se implementaron políticas públicas en apoyo a la innovación empresarial. Entre otros instrumentos, la OCDE destaca tres: (1) subsidios directos, (2) créditos fiscales en actividades de investigación y desarrollo (I+D), y (3) apoyo a asociaciones público-privadas que vinculan los centros de investigación y los institutos de educación superior con las empresas. 
Estos instrumentos fueron una base importante para la concepción del Programa Especial de Ciencia y Tecnología y la Ley de Ciencia y Tecnología de 2002, lo que a la postre dio origen al Programa Nacional de Innovación de 2011. En fechas recientes, durante la administración actual, a iniciativa del Conacyt y la Secretaría de Economía, se ha reforzado aún más el apoyo a las pymes y a la creación de capacidades para la transferencia de tecnología con la expectativa de incrementar la capacidad de innovación de las empresas.
No obstante, recalca la OCDE, “cabe señalar que con raras excepciones todas las medidas de apoyo destinadas a fomentar la innovación en este sector se han enfocado a proyectos de innovación en empresas ya establecidas [para desarrollo de productos y procesos y expansión en el mercado, entre otros rubros], dejando un vacío de facto en las políticas públicas dirigidas a la creación de nuevas empresas basadas en tecnología”.
La OCDE había hecho una apreciación semejante desde 2009 en su Evaluación de política pública de innovación en México, en la cual indicaba “la debilidad de las políticas e instrumentos de apoyo a las nuevas empresas basadas en tecnología (NEBT) y la ausencia de apoyos dirigidos a la creación de nuevas empresas ciencia y tecnología”. En esa ocasión, a resultas de su evaluación, formuló una serie de recomendaciones, ante las cuales la organización consideró que la respuesta fue “poco clara”.
Es así que, para 2012, la OCDE destaca de nuevo este “vacío”, que ha sido “particularmente costoso para México”, y puntualiza las que considera las tres razones principales: mercados financieros poco desarrollados, poco desarrollo y poca valoración de los activos intangibles, y obstáculos para el desarrollo de nuevas empresas basadas en ciencia y tecnología (C+T) a partir de las instituciones públicas de investigación.
Adicionalmente, en México, como en la mayoría de los países de la OCDE, señala el organismo, “no hay indicadores estadísticos confiables que permitan conocer fácilmente el tamaño del universo de las nuevas empresas basadas en ciencia y tecnología, ni su evolución a lo largo de los últimos años, ni sus tasas de sobrevivencia”. Por lo tanto, tomando en cuenta los datos empíricos, el número es “limitado” y el desarrollo es “débil” en comparación con otros miembros de la organización.
Al respecto, cabe destacar que tres años antes, a propuesta del Conacyt, el Inegi creó el Comité Técnico Especializado en Estadísticas de Ciencia, Tecnología e Innovación para “la constitución de una base sólida de información y la construcción” del Sistema de Indicadores de Innovación, tal como lo reporta el Comité Intersectorial de Innovación en el Programa Nacional de Innovación (PNI) de 2011.
En el PNI se planteaban tres fases para la construcción del sistema —aunque no precisaba la duración de cada una de ellas. A “corto plazo: indicadores disponibles”. A “mediano plazo: el indicador no se ha construido, pero las variables que lo integran se encuentran disponibles, por lo que se deberá crear con datos proporcionados por una o más instituciones”. A “largo plazo: indicadores que se deben construir. Las variables no están disponibles”.
Para 2017, a seis años del anuncio, el propósito derivó en un Sistema Integrado de Información sobre Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación (Siicyt), ubicado en la página del Conacyt. En esa plataforma figuran reportes de diversa índole, aunque no figuran los tres aspectos sugeridos por la OCDE, claves para la evaluación —las nuevas empresas de C+T, su evolución, y sus tasas de sobrevivencia— y causa la impresión de seguir en etapa de concepción y construcción.

Las etapas de gestación 
de una NEBT

Al respecto de las NEBT, la OCDE valora que el PNI haya apostado por cerrar la brecha tecnológica a través de una lógica de colaboración interinstitucional que integraría los esfuerzos que realizan, en sus ámbitos de competencia, el Conacyt, la se, la sep y Nafin. De esa manera se confirmaba una “incipiente atención” a las nuevas empresas basadas en tecnología, si bien aún no existía un “marco de política coherente” desde la perspectiva gubernamental.
De cualquier manera se establecieron las etapas centrales para el desarrollo de las NEBT. La “etapa de incubación y emprendimiento”, la que precede a la empresa como tal, contaría con dos apoyos: (1) la se, a través del Sistema Nacional de Incubadoras de Empresas (snie), y (2) la sep, ocupada de las incubadoras en institutos públicos tecnológicos y politécnicos a través de modelos aprobados por la se.
Posteriormente, para la “etapa inicial de desarrollo” se ofrecerían tres alternativas: (1) el Fondo de Innovación Tecnológica (fit) implementado en 2007 con recursos de la se y del Conacyt, (2) el Programa de Estímulo a la Investigación (pei) establecido en 2009 también por el Conacyt, y (3) el Fondo Pyme —que se ocupa de las empresas “gacela”—, más el programa México Emprende.
La tercera etapa, la de “apoyo a la inversión e innovación y a la gestión”, incluye al Fondo Sectorial de Innovación (Finnova), que contaría con dos subprogramas que podrían resultar relevantes para las NEBT: uno destinado a la creación y el fortalecimiento de oficinas de transferencia de tecnología (ott), y otro al fortalecimiento de los mercados de capital semilla y de riesgo.
Finalmente, la “etapa de expansión” involucraría a Nafin, que administra el Programa de Capital de Riesgo/Mexico Venture, el cual es financiado por el Fondo de Fondos, y que está orientado tanto a la pyme de ciencia y tecnología como al desarrollo de la red de capital ángel y de riesgo, lo que fortalecería sistemas de innovación más favorables al impulso de NEBT.
La OCDE concluyó que tales disposiciones “son sin duda relevantes” pero tienen “dos deficiencias”: (1) los recursos gubernamentales para las nuevas empresas basadas en tecnología “son limitados, por lo que aún existen brechas en el proceso de innovación” y (2) “los programas descritos están diseñados prioritariamente para la aceleración de las empresas que ya están operando” en la actualidad, por lo que las NEBT todavía no cuentan con recursos para las primeras etapas y son escasos en la etapa de capital ángel y de riesgo.
Es posible añadir una deficiencia más: la proliferación de solicitudes y de ventanillas.

Las nuevas empresas, 
con reservas

La OCDE subraya que, dado que “en México no existen bases de datos disponibles o estadísticas que permitan elaborar una estimación fiable del número de NEBT instaladas”, es difícil identificar la amplitud de este sector y la cantidad de empresas beneficiadas con alguno de los programas impulsados por las autoridades federales a los que nos hemos referido con anterioridad. 
El organismo multilateral, por lo tanto, realizó un ejercicio de “evaluación cualitativa” basándose en entrevistas realizadas a diversas empresas creadas a partir de 2010 o en una fecha posterior, y que han recibido alguno de los apoyos del Conacyt, sobre todo los relativos a la tercera etapa, la de “apoyo a la inversión e innovación y a la gestión”, a través de Finnova-Pyme. 
Las empresas fueron consultadas sobre tres cuestiones: “transparencia y coordinación de políticas públicas”, “gestión de la política pública y entrega de recursos” y “brechas en las políticas públicas”. La percepción de las empresas es en algunos aspectos positiva y negativa en varios más.
Por una parte, al respecto de la “transparencia y coordinación de políticas públicas”, la mayoría de las empresas reconocen el esfuerzo orientado a la pyme innovadora a través del fit y el Finnova, aunque destacan: (1) la “insuficiencia de información” acerca de los nuevos instrumentos e iniciativas, (2) el rol de cada instancia gubernamental para apoyar las diversas etapas de desarrollo de las NEBT y (3) la “falta de coordinación entre los organismos gubernamentales”. En consecuencia, el apoyo se fragmenta sin que haya una correspondencia entre los instrumentos y las distintas necesidades de cada etapa.
Por la otra, acerca de la “gestión de la política pública y entrega de recursos”, las empresas proponen que exista un “necesario equilibrio” entre los representantes académicos y empresariales integrantes de los comités de evaluación de proyectos, lo que facilitaría el acceso a las fuentes de capital. A la par, consideran que el tiempo entre la aprobación y el desembolso es demasiado extenso. La dinámica es más tortuosa dado que en México, si los recursos no son concedidos a través de fondos fiduciarios sino de fondos presupuestarios, deben ejercerse en el año fiscal en el que fueron otorgados, lo que limita las posibilidades de su aplicación. El calendario para la cristalización del apoyo a las NEBT es, además, más largo.
Mientras, las empresas destacan distintas “brechas en las políticas públicas”. Una de ellas es que el apoyo para la incubación se circunscribe a empresas certificadas por la se, por lo que sugieren que las instituciones de capital ángel también puedan ofrecer capacitación e incubación durante el proceso de evaluación que precede a la certificación y ampliar la autorización a más instituciones de apoyo que se sujeten a diferentes procesos de certificación.
En otro nivel, distintas intermediarias financieras privadas se han vuelto fundamentales para las NEBT, aunque igualmente suelen darle prioridad a empresas establecidas. Los inversionistas de esta modalidad no cuentan con un plan de incentivos en ninguna entidad pública. Además, en México no pueden conformarse como entidades de responsabilidad limitada, por lo que tienen que registrarse en Estados Unidos y Canadá para proteger a sus accionistas minoritarios. Algunas de estas instituciones tampoco reciben proyectos del Sistema Nacional de Incubadoras, por lo que no se da seguimiento a la búsqueda de inversión de recursos públicos y privados.
En este archipiélago de esfuerzos que no acaban por integrarse participan asimismo instancias de otro perfil, privadas o del exterior. Por una parte, sin duda, amplían el espectro de oportunidades. Por la otra, falta articularlas a una dinámica de colaboración común de largo plazo que ayude a despegar a las NEBT. 
Entre ellas figuran el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) creado en 1993 y administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Lo mismo las aceleradoras de negocios y servicios de gestión y asesoramiento, ya sea bajo el formato de ong o asociaciones profesionales con apoyo o subsidio gubernamental. En este espectro destacan el TechBA —Programa de Aceleración de Negocios Internacionales— coordinado por la se y la Fundación México-Estados Unidos para la Ciencia (Fumec), y la Asociación Mexicana de Directivos de Investigación Aplicada y el Desarrollo Tecnológico (adiat), ong que se remonta a 1989, entre otras.

Evaluación final: 
logros y desafíos

En su “evaluación general” final, la OCDE hace un balance positivo de algunos aspectos que se desprenden de las diferentes iniciativas:
1.    La atención dada a los costos de desarrollo del “valle de la muerte” que encaran los emprendedores, tanto en las fases previas como inmediatamente posteriores a la creación de empresas del conocimiento, lo cual supone el apoyo para el desarrollo de patentes, la prueba de concepto, prototipos y provisión de capital semilla (Finnova y fit, en particular).
2.    La existencia de un plan para el desarrollo de capital de riesgo que implica “un efecto multiplicador de los recursos públicos sobre los privados y una gestión privada de la toma de decisiones de inversión”. Al respecto, sin embargo, y sin restarle mérito al plan, la OCDE no es tan optimista, pues considera “prematuro decir que el capital de riesgo será realmente capaz de desarrollar una mejor estrategia” para aumentar su inversión en las NEBT. 
3.    El marco legal regulatorio más flexible para las instituciones de educación superior y los centros públicos de investigación, ies y cpi, lo que les facilita cumplir un rol más activo en la creación de spin-off académicas y de NEBT con orientación empresarial.
4.    Los indicadores de eficiencia derivados del Plan Nacional de Innovación, las actualizaciones a la Ley de C+T y el papel crucial del Conacyt para la creación y expansión de las NEBT.
5.    La consolidación de algunos sistemas regionales de innovación en torno a infraestructuras de C+T, las instalaciones de incubación e iniciativas locales para el desarrollo de criterios de evaluación de proyectos y la inversión de capital ángel.

La OCDE enlista los atrasos y 
desafíos:
1.    “La duplicación de programas que refleja la superposición de responsabilidades entre las instituciones del gobierno y fragmentan las medidas de apoyo.” 
2.    La carencia de “la masa crítica de proyectos y revisores, lo que ocasiona altos costos administrativos”, da lugar a un “uso insuficiente de los recursos” y ocasiona “beneficios extraordinarios por parte de algunas empresas”.
3.    Las dificultades en el diseño de políticas públicas, en el financiamiento y en la entrega de los recursos.
4.    Lo señalado en varias ocasiones a lo largo del reporte: la mayoría de los apoyos se orientan a empresas existentes y no acompañan a la NEBT desde su diseño hasta su consolidación. 
5.    La elección entre un fondo fiduciario y un fondo presupuestario —ambos tienen “pros y contras”— es impulsada a menudo más “por consideraciones institucionales que por los intereses de los beneficiarios”, sin tomarse en cuenta entonces que el impacto varía según el proyecto o la empresa apoyada. 
6.    La falta de continuidad y la poca visibilidad.
7.    Los cambios de enfoque de las convocatorias competitivas y que no se mencione a las nuevas empresas como “un objetivo específico de apoyo”, lo que ocasiona confusión entre los beneficiarios potenciales. 
8.    Las capacidades limitadas, tanto “públicas como privadas”, para la evaluación de los proyectos de las NEBT en sus aspectos de financiamiento, tecnológico y comercial. 
9.    El acceso al apoyo público, en México, no facilita el acceso al apoyo privado, como sí sucede en otros países de la OCDE.
10.    La todavía insuficiente capacidad de las incubadoras para asesorar empresas y de adecuados servicios de asesoría. 
11.    “La debilidad del mercado de capital ángel, crucial para el financiamiento del arranque de las NEBT”, vínculo entre el capital semilla y el capital de riesgo. Hay programas e instrumentos para el otorgamiento de ambos tipos de capital, pero “no hay casi ninguna ayuda pública destinada a fortalecer el mercado de capital de riesgo en México”. 

México, en fin, “continúa teniendo un compromiso político débil con la política pública de ciencia, tecnología e innovación como motor importante para el crecimiento económico y el bienestar social”.
Tres años después, la OCDE publicó, dentro de su serie “Mejores Políticas”, un documento más: México: políticas prioritarias para fomentar las habilidades y conocimientos de los mexicanos para la productividad y la innovación (OCDE, 2015, 34 págs).
Las conclusiones son idénticas, lo mismo que el llamado de atención. La radiografía está ahí, a la espera del golpe de timón. Pronto. 

 Daniel Malkin, consultor senior de la OCDE, autor principal y coordinador del proyecto. En colaboración con Dmitri Fujii Olechko, profesor de economía de la Universidad Panamericana y exdirector de Negocios e Innovación en el Conacyt, y Liliana Estrada. México, 2012, 97 págs.