Copyright: Project Syndicate, 2020.
El mundo experimenta uno de los momentos de mayor transformación en los últimos 75 años. Las consecuencias sociales, económicas y políticas de la crisis de la covid-19 ya son enormes y, probablemente, apenas comienzan. Desde mediados de marzo, más de 40 millones de trabajadores han solicitado el subsidio de desempleo en Estados Unidos y cada vez más familias se aproximan al borde de la pobreza. En todo el mundo, varios millones de personas enfrentan condiciones todavía más precarias, y se prevé que entre 40 y 60 millones caerán por debajo de la línea de pobreza extrema (menos de 1.90 dólares al día).
En su mayor parte, los gobiernos se han mostrado peligrosamente mal preparados. La crisis expuso profundas debilidades en los sistemas de salud pública y seguridad social en países ricos y pobres por igual. Han entrado en erupción tensiones sociales y politicas que llevaban muchos tiempo acumulándose bajo la superficie del orden económico mundial vigente. Así lo muestran las protestas registradas en Estados Unidos por la reciente muerte de un hombre negro desarmado, George Floyd, a manos de cuatro policías en Mineápolis.
Como muchos han señalado, el número inaceptablemente alto de muertes por la covid-19, sobre todo en Estados Unidos y el Reino Unido, está muy relacionado con los grotescos niveles de desigualdad en ambos países. Justo antes del estallido de la pandemia, entre 12 y 15 por ciento de la población estadounidense recibía ayuda alimentaria, más de 42% de los adultos padecía obesidad, casi 9% de la población carecía de seguro de salud, y 20% tenía cobertura médica a través de Medicaid (el seguro público de salud para los pobres). Ahora, como consecuencia de la pandemia, hemos presenciado una expansión del papel del Estado en la economía a una velocidad y escala que no tiene precedentes en tiempos modernos. Irónicamente, pese a los niveles máximos de polarización y de falta de confianza en las instituciones, muchos comentaristas demandan mayor intervención estatal para normar la conducta ciudadana, reunir información privada y obligar a las personas a someterse a análisis médicos y otras medidas sanitarias.
PRIMERO COMO TRAGEDIA
Las condiciones en que nos hallamos equivalen a lo que James A. Robinson y yo denominaríamos una “coyuntura crítica”. En nuestro libro Por qué fracasan los países, describimos contextos históricos similares en los que una profunda inestabilidad es el germen de grandes cambios institucionales. De inicio incierto, la trayectoria de estas transformaciones en cada país está supeditada a su estructura institucional, los equilibrios de poder, la representatividad de sus dirigencias políticas y otros factores. La historia y las condiciones actuales sugieren cuatro posibles trayectorias para estas transformaciones, cada una con implicaciones económicas, políticas y sociales muy diferentes.
La primera es “la continuidad trágica” (tragic business as usual), en la que, parafraseando a Karl Marx, se repite la historia del presente disfuncional. En esta posibilidad, no se hace un esfuerzo serio por reformar las instituciones fallidas, ni se atienden adecuadamente las inequidades económicas y sociales de carácter endémico. Tampoco se da un lugar preponderante a la ciencia y el saber experto en la toma de decisiones, ni se refuerza la resilencia de los sistemas económicos, políticos y sociales. Se acepta, sin más, la polarización creciente y el colapso de la confianza en lo público. Esta trayectoria es altamente probable si nuestros dirigentes no comprenden la gravedad del problema o si somos incapaces de organizarnos para exigir las reformas necesarias.
No hace falta decir que las consecuencias de la continuidad trágica serían terribles. La covid-19 no será, ni mucho menos, la última emergencia pública que nos salga al paso en este siglo, ni siquiera en esta década, y la herencia de la crisis actual sería un Estado más grande y poderoso, pero sin capacidad o voluntad para aplicar sus recursos a la solución de los males sociales más extendidos. Eso alentaría más descontento y desafección, al ensancharse la divergencia percibida entre el poder del Estado y su capacidad para atender las necesidades de la ciudadanía. La parte “trágica” de esta trayectoria llegará cuando nos demos cuenta de que la continuidad es insostenible. De uno u otro modo, la política democrática comenzará a desmoronarse y lo más probable es que el vacío lo llene incluso algo peor que el nacionalismo populista.
¿RENOVACIÓN CON CARACTERÍSTICAS CHINAS?
La segunda trayectoria posible es una imitación parcial del modelo chino, algo cada vez más probable para el momento “hobbesiano” que atravesamos. Thomas Hobbes, que escribe su obra en plena Guerra civil inglesa (1642-1651), sostiene que toda población humana necesita un Estado todopoderoso que proteja a unos individuos de otros. En su opinión, el éxito de la sociedad demanda que se someta a la voluntad del Leviatán. En tiempos de gran incertidumbre, cuando hay necesidad de altos niveles de coordinación y liderazgo, el primer instinto de muchas personas es acudir a soluciones cada vez más “hobbesianas”.
En el caso de la covid-19, una de las enseñanzas más obvias de la crisis es que el manejo de emergencias a gran escala demanda la presencia de un Estado fuerte. Pero ¿cuáles serían sus características? La China contemporánea ofrece un ejemplo inmediato. En este escenario, las democracias occidentales tratarán de imitar a China: no preocuparse tanto por la pérdida de privacidad y la vigilancia, y permitir un mayor control estatal de las empresas privadas. Al fin y al cabo, una de las narrativas típicas surgidas de la pandemia es que la infraestructura de vigilancia y control social montada previamente por China le permitió dar una respuesta más rápida y eficaz al virus que la ofrecida por Estados Unidos. No es imposible imaginar que ciudadanos de economías avanzadas decidan que la gobernanza democrática es demasiado ineficiente o caótica para enfrentar los desafíos de un mundo globalizado e interconectado.
Pero la imitación de China no depende de una elección consciente, también podemos caer en ella sin darnos cuenta. La experiencia de las dos guerras mundiales del siglo xx muestra que cuando el gasto público y la tributación se expanden, tienden a quedarse en los nuevos niveles alcanzados. Lo mismo puede decirse de otras formas de poder estatal. En Estados Unidos, una vez creados el FBI y la CIA, y provistos de amplias capacidades de vigilancia y fiscalización, era ingenuo pensar que alguna de estas agencias renunciaría voluntariamente a estos privilegios. A pesar de las reformas implementadas en los años setenta tras la revelación de abusos a gran escala y una investigación del Senado, el aparato de seguridad nacional estadounidense tuvo una enorme expansión tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. No quiere decir esto que un país como Estados Unidos se convierta en China de un día para otro. Pero puede ocurrir que se aproxime gradualmente, hasta cruzar un límite indefinido después del cual su régimen de vigilancia interna, sus leyes y convenciones en materia de privacidad, y sus políticas económicas comenzarán a parecerse menos a las de Estados Unidos hace unas décadas y más a los de la China actual.
A partir de ese momento, Estados Unidos se habrá transformado en una versión de China, pero bastarda, porque probablemente no tendrá todavía un nivel de capacidad estatal como el desarrollado en China durante dos milenios y medio. Una posibilidad sería, por ejemplo, una gobernanza menos democrática combinada con una actuación burocrática menos eficaz y más arbitraria en muchos ámbitos. En vez del despotismo asfixiante, pero en general competente del Estado chino, podría ocurrir que Estados Unidos termine funcionando como una versión digital hipertrofiada del Departamento de Vehículos Motorizados (DMV, por sus siglas en inglés), una de las burocracias más notoriamente ineficientes de los cincuenta estados de la Unión, tal vez con disrupciones aleatorias desde las cuentas presidenciales de Twitter. Un Estado de esta clase no puede sino fracasar y activar, al hacerlo, una dinámica de final de juego similar a la asociada con el escenario de “continuidad trágica”.
ASÍ HABLÓ ZUCKERBERG
La tercera trayectoria lleva al dominio de las firmas tecnológicas, una especie de “servidumbre digital”. Volviendo al ejemplo anterior, imaginemos que Estados Unidos, como sociedad, reconoce la necesidad de una coordinación a gran escala, al tiempo que la confianza en el gobierno y en las instituciones públicas se deteriora todavía más como resultado del fracaso espectacular de la administración Trump en el manejo de la crisis de la covid-19. De forma más o menos implícita, los estadounidenses trasladan su confianza a empresas privadas como Apple y Google, que intervienen para dirigir, con más eficiencia que la mostrada por el gobierno, las pruebas, el seguimiento de los contagios y otras medidas de respuesta a la pandemia.
De hecho, Apple y Google ya anunciaron un acuerdo de asociación para el seguimiento de personas enfermas o susceptibles de padecer la covid-19, mediante dispositivos móviles con iOS y Android. Además, creativas innovaciones ofrecidas por estas mismas megatecnológicas, han mantenido la marcha de muchas actividades económicas durante el confinamiento. También proveen opciones mejoradas para las comunicaciones y el entretenimiento en línea, que salvan a la población de un aburrimiento aplastante. La inteligencia artificial y los avances en tecnologías de la automatización desarrollados por estas empresas, prometen que, en el corto plazo, fábricas, plantas de procesamiento de carne y otros establecimientos podrán operar a grandes escalas.
Conforme más y más de estas tecnologías comiencen a parecer indispensables, las empresas privadas detrás de ellas acumularán más poder y, en ausencia de una alternativa estatal viable, es posible que la gente no haga muchos cuestionamientos. Las mismas empresas, claro está, seguirán reuniendo datos personales y manipulando la conducta de los usuarios, pero tendrán todavía menos de que preocuparse de la regulación del gobierno, convertido en una especie de auxiliar servil de Silicon Valley. Con el tiempo, los campeones de la economía pandémica alcanzarán un tamaño extraordinario, lo que agravará condiciones preexistentes como el aumento de la desigualdad. Silicon Valley propondrá entonces soluciones propias, presionando a favor de un ingreso básico universal, escuelas privadas con subsidio público y expansión del gobierno digital. Pero como estas medidas apenas maquillarán los problemas subyacentes, es probable que terminen provocando todavía más descontento y frustración. ¿Se conformarán los cada vez más numerosos vasallos sin empleo con una renta mensual miserable en ausencia de perspectivas económicas reales? Probablemente, no. A largo plazo, la tercera trayectoria termina en el mismo lugar distópico que las dos primeras.
UNA RENOVACIÓN DEL VIEJO ESTADO DE BIENESTAR
Felizmente, el Estado de bienestar 3.0, la cuarta opción, ofrece un panorama más esperanzador. La primera versión del Estado de bienestar surgió de la Gran Depresión y de la Segunda Guerra Mundial. En Estados Unidos, incluyó políticas como la seguridad social y el seguro de desempleo, y más tarde recibió una importante extensión con otros programas como Medicaid y Medicare (el seguro médico de salud estatal para personas de más de 65 años) en los sesenta. La segunda versión apareció en los ochenta, tras la llegada al poder de Ronald Reagan en Estados Unidos y Margaret Thatcher en el Reino Unido, y el posterior derrumbe de la Unión Soviética. En muchas partes de Occidente, y sobre todo en Estados Unidos y Reino Unido, el Estado de bienestar 2.0 supuso una contracción, una versión debilitada y menos eficaz de lo que había antes, en la que muchos instrumentos de protección social (los sindicatos, por ejemplo) se desvirtuaron o neutralizaron.
Para anticipar lo que puede (y debe) venir a continuación, hay que comenzar por comprender las necesidades actuales. Es evidente que muchas economías avanzadas necesitan una red de seguridad social más vigorosa, mejor coordinación, regulación más inteligente, gobierno más eficaz, una mejoría sustancial del sistema de salud pública y, en el caso de Estados Unidos, políticas de atención a la salud más confiables y equitativas. Casi nadie niega que los gobiernos tienen que asumir más responsabilidad y, al mismo tiempo, volverse más eficientes. Tampoco es aventurado suponer que la expansión del gasto, la regulación, la provisión de liquidez y otras intervenciones en la era de la pandemia se volverán hasta cierto punto permanentes (aunque en algún momento también deberá incluir un aumento de la tributación). Pero este Estado ampliado será fundamentalmente diferente del “Estado DMV” en la trayectoria de imitación de China. Habría un fortalecimiento no solo del Estado, sino también de las instituciones democráticas y de mecanismos de participación política adecuados para el control y la rendición de cuentas de las acciones gubernamentales.
Es verdad que los otros tres futuros todavía son posibles y que el Estado de bienestar 3.0 solo puede quedar en buenos propósitos. Pero hay que señalar que algo muy parecido ya sucedió. Como Robinson y yo explicamos en nuestro libro más reciente, El pasillo estrecho, la cuarta trayectoria es la forma más común y más sencilla para lograr una auténtica capacidad estatal, democracia y libertad al mismo tiempo. El surgimiento del Estado de bienestar 1.0 es un claro ejemplo de esta dinámica (así como el fracaso del Estado de bienestar 2.0 es prueba de lo que puede suceder cuando se persigue la eficiencia a costa de perder el apoyo amplio de la sociedad). Antes de los años treinta, no había mucha protección social en ningún lugar del mundo y la capacidad regulatoria del Estado era limitada.
Pero todo eso cambió con la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial. En 1942, William Beveridge, de la London School of Economics (ISE), dirigió la comisión oficial que redactó el famoso Informe Beveridge, donde se presenta la visión de un Estado de bienestar británico para la posguerra que garantizaría la provisión de seguridad social, atención médica y otros bienes básicos a todos los ciudadanos. En aquel momento, algunos críticos se horrorizaron de estas propuestas. El economista Friedrich von Hayek, un profesor de la ISE apenas emigrado de Viena, vio en el Estado de bienestar moderno un paso hacia el totalitarismo. Creía que la función de control de los mercados y fijación de precios prevista para el Estado en el Informe Beveridge pondría a la sociedad en “camino a la servidumbre”. Pero Hayek se equivocó. Primero en Suecia a partir de 1932 y después en el resto de Escandinavia, en Europa occidental y en Estados Unidos, el Estado asumió más responsabilidades y se expandió, pero al mismo tiempo la democracia se profundizó y aumentó la participación política de la ciudadanía.
LA ÚNICA SALIDA
Hoy hay un creciente acuerdo respecto a la necesidad de mejorar la calidad de las instituciones, fortalecer sus mecanismos de rendición de cuentas e incorporar medidas eficaces para la distribución equitativa de las ganancias provenientes del avance tecnológico y de la globalización. Voces de izquierda y de derecha sostienen, no sin razón, que el juego está arreglado en beneficio de una minoría poderosa y bien conectada que ocupa la cima de la pirámide de la distribución de ingresos y riqueza. Ahora que el mundo está en las garras de la pandemia, hay cada vez más conciencia de que nuestros sistemas son demasiado frágiles y vulnerables para los desafíos del siglo XXI. Aunque muchos países estén lejos de llegar a un consenso respecto de cómo sería un futuro mejor, reconocer los problemas actuales es siempre el primer paso para empezar a crearlo. Creer en la posibilidad de un nuevo Estado de bienestar mejorado no es fantasía.
Pero sería ingenuo dar por sentado que su surgimiento será fácil, mucho menos automático. Es necesario fortalecer la democracia y la rendición de cuentas, al tiempo que se expanden las responsabilidades del Estado. Hallar el equilibrio justo siempre supondrá dificultades, incluso en las mejores circunstancias. En un tiempo de máxima polarización, resquebrajamiento de las normas democráticas y disminución de la capacidad institucional, no hay duda de que la creación de un Estado de bienestar reformado y renovado es un proyecto arduo. Pero igual que la generación de la Segunda Guerra Mundial, no tenemos más opción que intentarlo.