Introducción
El sector energía de México está transitando por dos grandes transformaciones en forma simultánea, una de corto plazo y otra de mediano y largo plazos. La primera es la transformación de una estructura basada en dos monopolios estatales —Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE)— a una estructura basada en mercados competitivos. La segunda es el cambio de un sistema basado en energéticos primarios y tecnologías que generan una gran cantidad de gases de efecto invernadero (GEI), proceso responsable del cambio climático, a uno de baja emisión de estos gases. Aunque los horizontes de sus metas son diferentes, la simultaneidad de estas dos transformaciones hace más compleja la implementación de las políticas necesarias para llevarlas a buen fin.
La Ley de Transición Energética se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2015, y está orientada a la segunda transformación arriba mencionada. Esta transición se identifica a veces como el paso a una economía de bajo carbón, en este caso en sus aspectos energéticos. Cabe aclarar que no se trata solo de atender el problema de la oferta energética reduciendo el uso de combustibles fósiles, sino también de atender la demanda incrementando la eficiencia de todos los procesos involucrados en el sistema energético, desde la exploración hasta el consumo de la energía final, así como de conservar la energía desperdiciándola menos.
La ley tiene por objetivo “[…] regular el aprovechamiento sustentable de la energía así como las obligaciones en materia de energías limpias y de reducción de emisiones contaminantes de la industria eléctrica […]”. Solo se habla de la industria eléctrica por la siguiente razón: las energías limpias se refieren a energéticos y tecnologías que se utilizan para satisfacer la demanda energética de los usuarios y que no emitan o emiten cantidades muy bajas de GEI. En su gran mayoría, estas energías, por ejemplo las renovables (geotermia, eólica, solar, etcétera) y la nuclear, se transforman de forma eficaz a electricidad, por lo que los esfuerzos a nivel mundial para resolver la problemática del cambio climático han sido descritos por algunos analistas como un proceso de electrificación de las economías. El caso del sector transporte, uno de los de mayores emisores de GEI a nivel mundial, ejemplifica bien esta problemática. La tendencia tecnológica de este sector es hacia su electrificación parcial o total.
Una consecuencia de esto es que las proyecciones a mediano y largo plazos muestran una mayor inversión en el sector eléctrico que en los otros sectores energéticos. En una proyección realizada en octubre de 2013 por el grupo de perspectivas globales de Citicorp, el sector eléctrico concentraría el 46% de los 37 trillones (1012) de dólares estadounidenses (USD) que se invertirán a 2035 en infraestructura del sector energía.
La Ley de Transición Energética
El contenido de la Ley cubre los siguientes rubros de interés: metas y obligaciones; funciones de las autoridades e instrumentos de planeación; financiamiento e inversión; certificados de energías limpias; investigación científica, innovación y desarrollo tecnológico; desarrollo industrial, e información energética. También cubre rubros como transparencia, vigilancia y sanciones, los cuales son importantes para la implementación de la misma Ley.
La Ley establece metas y obligaciones para las áreas de energías limpias y eficiencia energética. Los actores que deberán generar los reglamentos, programas y demás lineamientos que detallen las acciones e instrumentos para asegurar la correcta operación del sistema en estas áreas son, principalmente, la Secretaría de Energía (Sener), la Comisión Reguladora de Energía (CRE), el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace) y la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (Conuee). En los transitorios de la Ley se mantienen las metas establecidas en leyes anteriores sobre el porcentaje de energías limpias en la generación eléctrica: 25% en 2018, 30% en 2021, y 35% en 2024.
La ley identifica las entidades que ejercerán a nombre del Ejecutivo Federal las facultades conferidas en ella, como las mencionadas en el párrafo anterior. Se mencionan asimismo las funciones que deberán realizar.
Se establecen tres instrumentos de planeación: la Estrategia de Transición para Promover el Uso de Tecnologías y Combustibles más Limpios, el Programa Especial de la Transición Energética y el Programa Nacional para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (Pronase). Adicionalmente, se presenta un Programa de Redes Eléctricas Inteligentes. La Estrategia tendrá dos horizontes, uno a 15 años y otro a 30, y es “el instrumento rector de la política nacional en materia de energías limpias, aprovechamiento sustentable de la energía y mejora en la productividad energética […]”. Los programas están orientados a realizar las acciones de manera que se satisfagan las metas identificadas en la Estrategia. El Programa Especial de la Transición Energética tiene por objetivo “instrumentar las acciones establecidas en la Estrategia para la Administración Pública Federal”. El Pronase cubre el periodo 2014-2018 y se enfoca en el tema de eficiencia energética y conservación de energía. El Programa de Redes Eléctricas Inteligentes, aunque no se menciona en el rubro de planeación, tiene por objetivo apoyar la modernización de la Red Nacional de Transmisión y las Redes Generales de Distribución.
Las proyecciones a mediano y largo plazos muestran una mayor inversión en el sector eléctrico que en los otros sectores energéticos
Los fondos que la Administración Pública Federal destine a la transición energética y al aprovechamiento sustentable de la energía tendrán por objeto orientar los recursos financieros públicos y privados, nacionales o internacionales, al desarrollo de acciones para implementar la estrategia y a realizar los programas y proyectos que apoyen el cumplimiento de las metas. Estos fondos tendrán comités técnicos que los reglamentarán y operarán. En cuanto al tema de eficiencia energética y conservación de energía, la Conuee desarrollará la reglamentación y los procedimientos para que las metas se cumplan.
La Sener establecerá las obligaciones de adquisición de los certificados de energías limpias (CEL), la CRE operará el registro de estos certificados y su emisión a los generadores, y el Cenace identificará las cantidades de electricidad que estos generen con energía limpia (un certificado equivale a un megawatt-hora, MWH). Los generadores entregarán estos CEL a los suministradores o usuarios calificados a precio de mercado. Al final del año, el Cenace deberá organizar una subasta entre el conjunto de usuarios y suministradores de servicios básicos para que traten de cumplir con la obligación correspondiente: que el cinco por ciento de la electricidad que manejen o utilicen provenga de energías limpias. Deberán entregar los CEL en su poder a la CRE para cumplir con esta obligación. De no alcanzar la meta, pagarán una multa, lo que no los exime de tener que entregar posteriormente los CEL faltantes.
En el área de investigación científica, innovación y desarrollo tecnológico, se confirma la creación de los centros mexicanos de Innovación en Energías Limpias —entidades virtuales conformadas en un consorcio de instituciones académicas, de investigación y empresas— y se anuncia la transformación del Instituto de Investigaciones Eléctricas en el Instituto Nacional de Electricidad y Energías Limpias (INEEL). Estos centros serán responsables de desarrollar, proponer e implementar hojas de ruta para el desarrollo de capacidades en las áreas de su competencia. Al nuevo INEEL se le asignan funciones de asesoría a las entidades del sector, tanto públicas como privadas; desarrollo de recursos humanos; investigación y desarrollo tecnológico; innovación, entendida como transferencia tecnológica a la industria, y actividades de prospectiva en relación con la electricidad, las energías limpias y la sustentabilidad del sistema eléctrico.
El contenido de la ley referente al desarrollo industrial se concentra en la Secretaría de Economía, la cual, en coordinación con la Sener, deberá desarrollar una hoja de ruta para promover la evolución de las cadenas de valor de las energías limpias, considerando la estrategia y los programas que se elaboren en el sector energético.
En relación con el concepto de transparencia, se creará una página de internet para incorporar todos los documentos que se generen a través de esta ley. También se crea el Sistema Nacional de Información Energética en el marco del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG). Algunos ordenamientos importantes son los siguientes: las entidades públicas y los usuarios con patrones de alto consumo deberán informar anualmente sobre sus acciones y resultados en materia de eficiencia energética y conservación de energía. La Conuee, por su parte, deberá elaborar y publicar un catálogo de equipos y aparatos cuyo consumo de energía y unidades comercializadas sea significativo.
Asimismo, se crea el Consejo Consultivo para la Transición Energética con el fin de opinar y asesorar a la Sener sobre las acciones a emprender para cumplir con las disposiciones incluidas en esta Ley. De los 25 integrantes de este Consejo, siete serán representantes de la sociedad civil.
El sistema energético y las problemáticas
Las emisiones de GEI por sector han sido cuantificadas en diversos documentos generados por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). El sector energía es el que más GEI emite. Según la Semarnat, en 2013 el sector emitió 207 millones de toneladas de bióxido de carbono equivalente (MtCO2equiv.); en segundo lugar quedó el sector transporte, con 174 MtCO2equiv., mientras que el subsector electricidad produjo 127 y el subsector petróleo y gas, 80.
El documento que describe las contribuciones voluntarias (INDC, Intended Nationally Determined Contributions) que México presentó en la reunión de la COP21 en París, en diciembre pasado, propone reducir las emisiones de GEI en un 25% para el año 2030. Por esta razón, el Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (Prodesen) 2015 mantiene la meta de generación eléctrica para 2024 con energías o tecnologías limpias (nada o poco emisoras de GEI) en 35% y en aproximadamente 40% para 2030. Las principales tecnologías que contribuirán, en términos de capacidad instalada, a satisfacer esta meta de aquí a 2030 son las unidades eoloeléctricas, de cogeneración eficiente, hidroeléctricas y nucleoeléctricas (ver la tabla).
La satisfacción de estas metas supone riesgos basados en incertidumbres derivadas del entorno del sector. Puesto que el crecimiento de la demanda energética está directamente relacionado con el crecimiento económico, en el Prodesen se manejan tres escenarios de este crecimiento: alto, bajo y de planeación. Pero el tiempo que lleva tomar decisiones, realizar estudios de sitio, obtener permisos, tramitar documentos oficiales, y diseñar y construir una planta eoloeléctrica de decenas de megavatios eléctricos (MWE) es del orden de cinco a seis años, según fuentes de empresas privadas involucradas en construir este tipo de centrales. Si para diciembre de 2023 tienen que estar en operación los 11 mil 463 MWE de energía eólica adicionales a los que se tenían en diciembre de 2014, quedan del orden de tres años para que se tome la decisión de las empresas generadoras. En diciembre de 2014 solo estaban operando 2 mil 500 MWE, aproximadamente. Expertos en operación de mercados eléctricos indican que, a diferencia del pasado, la existencia del mercado que inició operaciones a fines de enero de 2016 debe reducir en forma importante el tiempo mencionado. De ser así, esta incertidumbre se reduciría.
Si bien México crea su mercado competitivo eléctrico cuando ya se tiene una gran experiencia sobre su diseño y operación, se trata de un sistema complejo que, al igual que otros mercados, presentará algunas fallas que se tendrán que corregir; como con cualquier nuevo sistema que se implementa, habrá un periodo de aprendizaje. Adicionalmente, se suma el proceso de descarbonización del sector energía, el cual introduce otras variables en la operación de los mercados, que al parecer distorsionan su operación. La Agencia Internacional de Energía de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Comisión Europea acaban de organizar unas reuniones para analizar acciones evolutivas orientadas a transformar los mercados competitivos con el fin de descarbonizarlos. En fechas recientes, organismos de alto prestigio como el Oxford Institute for Energy Studies y la European Energy Review han publicado artículos proponiendo reformas a los mercados que ya están operando, debido a fallas de diversa índole que se han presentado. Desgraciadamente, estos eventos generan incertidumbre en los inversionistas y en los medios financieros involucrados.
Además, habrá que enfrentarse a un posible cisne negro que acaba de descubrir un grupo de astrofísicos dirigidos por la profesora Zharkova —su trabajo se publicó en Nature, revista científica de gran prestigio—, quienes obtuvieron un modelo numérico del sol cuyos resultados avalan, con un 97% de precisión, las observaciones de la intensidad de manchas solares y del campo magnético solar realizadas en los últimos 45 años. Hacia el pasado, este modelo reproduce fenómenos observados, como el mínimo de actividad solar en la segunda mitad del siglo XVII, coincidente con una mini-era de hielo, y máximos de esta actividad en la época medieval y el siglo XX. Hacia el futuro, predicen otro mínimo en el periodo entre 2030 y 2050. De darse este fenómeno, cambiarían totalmente las bases de los escenarios en los que se desarrollarán a mediano y largo plazo el sector energía y otros sectores probablemente más críticos para el desarrollo de la sociedad, como el agrícola. Es posible monitorear si se concretará este fenómeno comparando a lo largo de los próximos años las observaciones de la intensidad de las manchas solares y el campo magnético con lo que predice el modelo. También sería conveniente buscar en los archivos correspondientes al periodo de 1650 a 1700 documentos virreinales con información sobre los cambios en las condiciones climáticas del territorio nacional en aquella época, y tener información de lo que podría esperarse en el futuro mediato, de concretarse el fenómeno descrito.
La Ley de la Transición Energética también describe el mercado de certificados de energías limpias que los suministradores de servicios básicos y usuarios calificados de la energía deberán tener obligatoriamente —5% de la energía total que manejen— con el fin de mitigar la emisión de GEI. Los amparos presentados por las cámaras industriales en contra de la ley argumentan que, de cumplir con esta directriz en los términos en los que está planteada, la repercusión en sus costos de producción será importante y reducirá su competitividad.
Si se suma, todo esto incrementa las incertidumbres y por lo tanto los riesgos que perciben los actores en el mercado eléctrico. Alcanzar las metas de porcentajes de energías limpias en la generación eléctrica no es imposible, pero se requerirá facilitarlo mediante el esfuerzo de varios sectores, principalmente el gubernamental y el financiero.
Es de gran importancia atacar la problemática de la eficiencia energética y la conservación de energía. En el escenario energético para 2050, llamado “Blue Map”, de la Agencia Internacional de Energía, la mitigación de las emisiones de GEI para mantener el incremento global de la temperatura en 2°C implica realizar esfuerzos para mejorar la eficiencia energética y la conservación de energía en más de 40%. El principal indicador global con el que se da seguimiento a este factor es la intensidad energética: la cantidad de energía que se utiliza dividida por el producto interno bruto. La gráfica muestra el comportamiento de este parámetro en nuestro país durante este siglo en comparación con el valor para el resto del mundo. En México, la intensidad energética se mantiene constante, aunque en los tres últimos años se observa una pequeña disminución, mientras que en el mundo ha habido una tendencia constante a la baja.
La Ley de la Transición Energética indica la elaboración por parte de la Conuee de una hoja de ruta en materia de eficiencia energética en un plazo no mayor a 260 días hábiles a partir de su entrada en vigor. Esto se deberá reflejar en el Pronase. Cabe aclarar que el consumo de energía per cápita es bajo en nuestro país; conforme avance el desarrollo social y económico, este parámetro se tendrá que incrementar, pero debemos hacerlo con la mayor eficiencia y el mínimo desperdicio energético posibles.
Reflexiones finales
La complejidad del sistema eléctrico —a diferencia de otros sistemas de energías secundarias, como el de petrolíferos— se debe a su naturaleza 100% perecedera: para fines prácticos, su potencial de almacenamiento comercial en gran escala es casi nulo a nivel mundial. En el momento en que se genera la demanda, una unidad generadora del sistema tiene que producir la energía para satisfacerla. Por ello, un mercado eléctrico competitivo es mucho más complejo que el de un producto no perecedero.
Los posibles impactos climáticos debidos a las grandes emisiones de GEI implican reorientar el sistema energético hacia el uso de energías y tecnologías que no emiten o emiten pequeñas cantidades de esos gases, lo cual es el objetivo de la Ley de Transición Energética. Esto incrementa la complejidad del mercado competitivo eléctrico. Como se mencionó, en el proceso de descarbonización de los mercados eléctricos existentes ha habido fallas, debido a la introducción de una gran cantidad de energías renovables intermitentes; ante esas fallas, ya existe la inquietud de modificar dichos mercados.
Sin embargo, en opinión del autor, la transición energética tiene una alta probabilidad de éxito. Los problemas sencillos ya se resolvieron en el pasado, y si bien ahora nos enfrentamos a problemas mucho más complejos, también hemos desarrollado herramientas mucho más poderosas, que antes no existían.