Introducción
El 5 de octubre concluyeron en Atlanta las negociaciones ministeriales del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés). Las autoridades mexicanas celebran, argumentando que México obtendrá beneficios del Acuerdo. Los especialistas internacionales, incluyendo a mexicanos y extranjeros que intervinieron en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), no son capaces de concretar cuál es el saldo esperado para México: pérdidas se temen muchas; ventajas, muy escasas y relativas —todas dependen de que México pueda construir, con políticas adecuadas, capacidades competitivas para exportar y defender sus mercados en México y el exterior, lo que no ha querido hacer en los últimos 20 años.
Si es así, ¿por qué lo está firmando nuestro Gobierno, que ya tiene acuerdos de libre comercio e inversiones con Estados Unidos, Canadá, Japón, Perú y Chile? ¿Por agregar seis mercados difíciles y lejanos, con los que tenemos déficits comerciales crecientes y cinco de ellos con capacidad y competitividad para exportar a México mayores volúmenes de productos agropecuarios y manufacturas —Malasia, Singapur, Vietnam, Australia, Nueva Zelanda? ¿Por acompañar a Estados Unidos en su polémica estrategia frente a China?
El Premio Nobel de Economía, Joseph E. Stiglitz, consideró en un artículo elaborado con Adam S. Hersh (“El Gobierno debe exigir un acuerdo transpacífico que beneficie a los mexicanos”, La Jornada, 3 de octubre de 2015) que, a partir de los términos conocidos de estas negociaciones y de textos confidenciales, “las esperanzas del presidente Peña Nieto se encuentran fuera de lugar. Los negociadores de México parecen rendirse ante las demandas de las empresas de los países avanzados sin beneficio para su país”.
Hasta principios de octubre, la información disponible sobre los resultados de cinco años de negociaciones era casi nula. A principios de noviembre se pudieron consultar las 2 mil páginas sobre el acuerdo, sus antecedentes y los anexos de los 20 capítulos que lo integran, los cuales comienzan a ser analizados. Se cuenta también con informes resumidos publicados por los respectivos países. Lamentablemente, el del Gobierno mexicano —a diferencia de los de nuestros socios del TLCAN, Estados Unidos y Canadá— no dice nada respecto a cuáles fueron los beneficios para México (Rodolfo Cruz Miramontes: texto presentado en el Seminario del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam sobre el TPP el 9 de noviembre de 2015).
El Congreso mexicano y el Senado, en particular, deberán escudriñar con lupa el Acuerdo y los resultados en su favor argumentados por los otros países firmantes y defender los intereses nacionales frente a los de las grandes empresas trasnacionales de países avanzados de la región, que son las verdaderas beneficiarias del TPP.
Todavía se mantiene en México la controversia de las bondades del TLCAN —un acuerdo entre desiguales. Si bien México se benefició con inversiones y empleos en algunos sectores como el automotriz, la maquila de exportación y las hortalizas, no hay duda de que los productores pobres de maíz y otros granos básicos fueron grandes perdedores frente a los productores de Estados Unidos que han seguido recibiendo grandes subsidios. Algo similar ha sucedido con diversos sectores industriales y de servicios —transporte carretero y marítimo, por ejemplo— que cuentan con ventajas financieras y reservas de mercado que actúan en beneficio de las empresas norteamericanas.
El Congreso mexicano y el Senado, en particular, deberán escudriñar con lupa el Acuerdo y los resultados en su favor argumentados por los otros países firmantes
Pero más grave, sin duda, ha sido la decisión de los diversos Gobiernos mexicanos desde los años noventa de mantener totalmente abiertos nuestros mercados a las importaciones y a las licitaciones internacionales, a pesar de que nuestros productores no cuentan con financiamiento, insumos y servicios e infraestructura internacionalmente competitivos —mucho menos con políticas de fomento a la inversión y el empleo— comparables a las de países avanzados y, sobre todo, de países emergentes asiáticos que compiten con nuestro país: China, Corea del Sur y la India, pero también Malasia y Vietnam.
La maniobra de Estados Unidos
La estrategia de Estados Unidos está muy clara, aunque las negociaciones internas y externas todavía tienen mucho tiempo por delante.
Para el presidente Barack Obama en su último año de Gobierno, después de sus logros en las negociaciones con Irán respecto a su programa nuclear y el inicio de un entendimiento con Rusia respecto a la forma de proceder frente a los desafíos del Estado Islámico, la mayor iniciativa de política económica exterior en su recta final es la de proteger su comercio, inversiones e intereses económicos, en general, en el nuevo escenario mundial y en particular ante la China emergente.
En un momento de dudas y necesidad de afirmación sobre el estatus de Estados Unidos como potencia hegemónica, un grupo económico muy poderoso de intereses ha convencido a Obama de que el TPP, complementado después por el Tratado del Atlántico con Europa, le permitirá reforzar su influencia mundial en compañía de sus aliados de dos décadas en el TLCAN —Canadá y México— y nueve países más, ideológicamente afines o que pueden ser leales apoyos y beneficiarse multilateralmente del nuevo arreglo.
Kerry y sus asesores lo han convencido de que el éxito de ambos acuerdos y en primer lugar del TPP es un asunto de seguridad nacional. La región económica del Asia-Pacífico ha sido en los últimos 10 años y será en los años venideros la más dinámica del planeta y, a menos que Estados Unidos ejerza un liderazgo fuerte multilateral para proteger sus intereses, China va a predominar. Ello exige cooperación militar, pero la cooperación económica es fundamental para contrarrestar el ascenso chino.
Los centros de pensamiento estratégico del país del norte han reforzado esta posición, en particular aquellos que desde los años noventa han sido muy influyentes como el Wilson Center y el Peterson Institute, donde se forjaron el Consenso de Washington y el TLCAN, y existe una vinculación estrecha con las grandes empresas del país.
La globalización avanza y la influencia de China y, eventualmente, la de India y el resto de los países asiáticos exigirían, conforme a los expertos geopolíticos norteamericanos, que Estados Unidos envíe un fuerte mensaje de realpolitik de que en el futuro no será posible imponer su voluntad unilateralmente, sino que su liderazgo se apoyará en un grupo de “países amigos” que promuevan y respalden esta estrategia —y eventualmente permitan establecer puentes para lograr aquello en lo que la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Ronda Doha han fracasado: la negociación de los servicios bajo las reglas de Occidente.
La región económica del Asia-Pacífico ha sido en los últimos 10 años y será en los años venideros la más dinámica del planeta
En Estados Unidos existen diversas perspectivas al respecto. Parte del problema reside en la secrecía que predominó en las negociaciones, pero otra parte se deriva de experiencias pasadas.
La American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO), que representa a 12.5 millones de trabajadores, ve con más suspicacia el acuerdo. La eliminación o reducción significativa de aranceles y controles a productos y servicios a realizarse en los próximos años entre los 12 países les genera cuestionamientos de cómo se verán afectaos, por más que se hable de que se ampliará el mercado a productos “Made in America” en un mercado de 800 millones de habitantes.
Si bien admite que puede haber beneficios derivados de la protección de las grandes empresas, la información disponible hace prever que muchos empleos seguirán relocalizándose en países de salarios más bajos y que los beneficiarios, en última instancia, serán las élites corporativas, más que los trabajadores.
Una de las críticas de los demócratas es para el organismo que sería responsable de dirimir las disputas entre inversionistas y Estados en contraposición con el sistema actual. Se teme que el Estado pierda soberanía frente a un inversor extranjero que chantajee para establecer una empresa o una explotación minera o agropecuaria, limitando el papel o el poder de los sindicatos y conduciendo, como en el caso del TLCAN, a la pérdida de empleos en Estados Unidos.
El contraargumento de los negociadores y sus asesores es que la razón por la que se perdieron empleos en las últimas dos décadas no fue porque las inversiones se desplazaran a México o Canadá, sino por el ascenso chino y que el TPP va dirigido precisamente a dar la batalla económica a ese país. Hillary Clinton y la mayoría de los candidatos demócratas se han unido a esa preocupación laboral por razones políticas y por las limitaciones que las empresas poderosas podrían imponer sobre el Estado norteamericano en frentes tan diversos como los ambientales y los fiscales. Obama tendría que apoyarse en los republicanos, lo que no será fácil en un año electoral, por lo que se prevé que la ley dormirá hasta el 2017.
Mientras tanto hay dos preguntas difíciles: ¿cómo responderá China? Por lo pronto ya ha llegado a arreglos con los brics y los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (asean, por sus siglas en inglés) que podrían conducir a un enfrentamiento. Pero la hora económica actual no está para bollos. Su solicitud de ingreso al TPP no se ve como un evento probable, menos aún en el corto plazo en que buscan fortalecer su poder económico por todos los medios posibles.
La otra pregunta es ¿cómo responderán los países integrantes de la Unión Europea (UE), que están en negociaciones con Estados Unidos para firmar su propio tratado? No parece fácil que lleguen a acuerdos rápidos entre sí y con eu. El TPP refuerza las negociaciones regionales al margen de la Ronda Doha; fortalece los vínculos del Pacífico frente a los del Atlántico; supone un contrapeso frente a una China ascendente, con la que Francia y, en particular, Gran Bretaña ya han empezado a establecer nuevos vínculos para no quedarse fuera de sus oportunidades de negocios —el mantenimiento de la City de Londres como centro financiero para el yuan y el Banco Asiático de Infraestructura, entre otros—, y orienta el futuro de negociaciones comerciales en sectores de avanzada tecnológica, donde Estados Unidos y Europa han perdido competitividad y la ue ve a China como un futuro líder y socio.
Adicionalmente está el tema de los subsidios a la agricultura y a ciertas industrias sensibles, la protección de la propiedad industrial y la transparencia en las contrataciones públicas que en años recientes hicieron fracasar las negociaciones de la Ronda Doha. (El único acuerdo exitoso fue el de Bali de 2013 sobre la simplificación de trámites aduanales.)
La firma del TPP puede ser un incentivo para avanzar entre Estados Unidos y Europa, pero no asegura nada. La ue ve muchas amenazas en el horizonte en un momento de estancamiento económico (Fernando Gualdoni, “Vía libre en el Pacífico”, El País, 11 de octubre de 2015).
La otra gran preocupación en los círculos europeos está relacionada con la experiencia. Todo mundo sabe que lo importante va a ser la letra pequeña del TPP que va a establecer el Congreso de Estados Unidos como condición para aprobar el Acuerdo. Esto es clave para todos los países involucrados —como México y Canadá lo experimentaron en el TLCAN—, pero también para otros países europeos y la India, que no tienen la menor intención de desmantelar sus sistemas de protección agropecuaria y de servicios frente a la competencia internacional.
Las consecuencias para México
México se verá afectado por toda esta situación. ¿Estamos preparados para ello? Quizá no podemos quedarnos fuera del TPP si Estados Unidos y Canadá lo firman, ya que en cierta forma reemplaza al TLCAN —aunque formalmente da la posibilidad legal de optar por cualquiera de las dos vías en el marco de las reglas de la OMC. Pero sí podemos y debemos influir sobre los términos de nuestra adhesión, más aún si en México se considera como un ordenamiento superior a nuestras leyes —a diferencia de eu, donde no es vinculatorio y por lo tanto siempre hay escapatoria, particularmente por la vía de las disposiciones estatales.
Las batallas que se avecinan para México serán muy serias si se pretende defender y promover el interés nacional:
1. El TPP establece una serie de reglas de origen regional que afectarán a los productores locales en las diversas ramas de actividad. Se tendrá que dar acceso a materias primas y componentes de los países miembros que afectarán las cadenas productivas mexicanas, ya de por sí debilitadas por falta de producción nacional. ¿Estamos preparados? ¿Habrá, por ejemplo, financiamiento internacionalmente competitivo para que mejore el contenido de ingredientes y partes nacionales?
2. Las grandes empresas transnacionales de medicamentos biotecnológicos ganaron una protección extra de ocho años para la vigencia de sus patentes, ya de por sí larga de 20 años, lo que afectará a los productores y exportadores nacionales de genéricos y a los consumidores —la seguridad social y los pacientes— que ahora tendrían que pagar precios altos durante plazos mayores. Ello va en contra de los objetivos de desarrollo en salud recién acordados en la ONU.
3. En materia automotriz se redujo el contenido mínimo regional de 62.5% del TLCAN a 45% —ciertamente por arriba del 30% que quería Japón— pero indudablemente en beneficio de las armadoras asiáticas y en detrimento de los fabricantes de partes en México y Canadá. Todavía no está clara la negociación final y la forma en que se dirimirán las diferencias entre empresas armadoras de EU, Japón, Corea del Sur y Alemania, que tienen intereses en conflicto e inversiones en algunos países asiáticos y pueden intentar sortear las regulaciones por diversas vías. Lo que es claro es que la situación actual, favorable en divisas y empleo para México (no obstante los bajos salarios), puede verse afectada negativamente y dependerá de arreglos entre empresas extranjeras, no de los intereses de nuestro país.
El TPP limitaría que los Gobiernos aprueben reglamentaciones nacionales para proteger la salud pública, el medio ambiente o condiciones laborales
4. En sectores de la industria ligera, como las prendas de vestir, el calzado y productos del acero, el ingreso de Vietnam al TPP es visto como un peligro real. México tiene ya un comercio muy deficitario con ese país que crece anualmente a una tasa elevada; sus empresas, igual que las chinas, suelen ser en alta proporción de propiedad estatal —nacional, provincial o de las ciudades—, con bajos salarios y grandes subsidios para mantener los niveles de empleo. Frecuentemente utilizan materiales chinos subsidiados. En el último momento eu llegó a un acuerdo para darle acceso preferencial a sus prendas de vestir, lo que pone en desventaja a los productos mexicanos. La nueva regla del “hilo adelante” (yarn forward) implica que las fibras pueden venir de terceros productores. ¿Dónde estarán nuestras ventajas productivas?
5. En materia agropecuaria, la Secretaría de Economía insiste en que se amplió el mercado mexicano, en especial para carne de cerdo y de res a Japón, pero se trata de un sector de subsidios omnipresentes: maíz y trigo en EU, arroz en Japón, lácteos en Nueva Zelanda. Los productores mexicanos argumentan no contar con los apoyos necesarios para impulsar la producción y exportación nacional competitiva. En azúcar, las condiciones temporales actuales de acceso al mercado de eu establecen cuotas, polaridades y precios mínimos de exportación al producto mexicano que ahora serán afectadas por las concesiones a Australia, Canadá y otros países.
6. El Acuerdo está más orientado a los servicios y a la propiedad industrial, áreas en las que Estados Unidos, Japón, Singapur —y ahora China— son muy fuertes: 83 de los artículos del TPP —una quinta parte del total— se refiere a ellos. Se abren los servicios de todos los asociados junto con la sobreprotección jurídica, incluyendo la posibilidad de registrar marcas olfativas y sonoras. México, en contraste, es muy débil en materia de innovación, patente y derechos de autor propiedad de nacionales.
7. El TPP limitaría que los Gobiernos aprueben reglamentaciones nacionales para proteger la salud pública, el medio ambiente o condiciones laborales que puedan afectar las ganancias previstas por las empresas transnacionales, en la medida en que estas podrían optar por solución de controversias a través de mecanismos nuevos entre inversores y estados (ISDS, por sus siglas en inglés). El arbitraje sería privado y vinculante y las transnacionales recibirían compensación si sus ganancias esperadas son afectadas negativamente por regulaciones nacionales no previstas. Ello cambiaría radicalmente los principios vigentes en detrimento de las naciones, sobre todo de las menos poderosas. Debemos resistir esta vía conjuntamente con los grupos afines de otros países.
8. A diferencia de Estados Unidos, el Gobierno mexicano no ha elaborado una ley como la H.R. 2146, aprobada el 18 de julio de 2015, que establece los objetivos, prioridades y lineamientos que el Ejecutivo debe observar para la negociación y firma del Acuerdo, de manera que garantice el interés nacional (en el caso de EU, el Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act).
Sería urgente que el Congreso contase con un Libro Blanco y una legislación similar que especificaran claramente los objetivos que México persigue con el TPP y los lineamientos dentro de los cuales debe realizarse la aprobación final del Acuerdo. La Secretaría de Economía y el Ejecutivo federal en su conjunto nunca han definido de manera precisa los beneficios que esperan y que han obtenido del Acuerdo en atención a los intereses nacionales; menos aún lo que tendría que hacerse para su implementación y las políticas e instrumentos nacionales que se pretendería suprimir, modificar o mantener, con sus repercusiones esperadas. Sería crucial contar también con una legislación que defienda al mercado mexicano de exportaciones subsidiadas de las empresas estatales.
9. Con o sin TPP, lo que está claro es que China y Asia en su conjunto representarán en el futuro una parte creciente de nuestras importaciones, y que para que tengamos una producción nacional y exportaciones competitivas urgen estrategias industriales, agropecuaria y de servicios a largo plazo e instrumentos comparables de fomento y protección a la producción nacional. El TPP restringe esa ruta estratégica que China, Corea del Sur y otros países sí conservarán —al mantenerse al margen del TPP— y que son las que explican su alto nivel de desarrollo tecnológico e innovación nacional.
Para concluir, quisiera regresar a las palabras del Premio Nobel Stiglitz:
Una mayor integración comercial y de inversión con el mundo es muy prometedora para México, pero el TPP no es la manera de lograrla. No hay evidencia siquiera de que sus protecciones a los inversionistas y a la propiedad intelectual aumentarán la inversión extranjera o la innovación local. Lo que asegurarán es que una mayor parte de los sueldos de los esforzados trabajadores mexicanos termine en los bolsillos de las corporaciones extranjeras.
En México como en Canadá, incluso Estados Unidos y los demás países, los ciudadanos, los legisladores y los sindicatos han estado al margen de las negociaciones, opinando de oídas. Los grandes empresarios han participado a través del “cuarto de junto”, pero no los medianos empresarios nacionales que son los que pueden resultar más afectados. Hillary Clinton y el candidato Trudeau —ahora presidente de Canadá— denunciaron esta anomalía.
Es hora de que el Congreso, empresarios y ciudadanos organizados exijan rendición de cuentas, evalúen lo acordado, defiendan el interés nacional y fortalezcan la capacidad del Estado mexicano para negociar y, en su caso, reglamentar los términos de incorporación al TPP y la implementación de las leyes. Sí se puede, si se quiere.