México debe transformar su actual estrategia económica para enfrentar la gran depresión pandémica; promover una recuperación pronta y firme, e iniciar una etapa de crecimiento sostenido. Para estos propósitos, precisa un Estado desarrollador activo que promueva el crecimiento y movilice a toda la sociedad en una misma dirección. Un Estado capaz de activar los instrumentos necesarios, ahora adormilados. Lo hemos logrado en el pasado y lo han hecho o están por hacer otros países. Un primer instrumento básico general es aumentar significativamente la inversión, tanto pública como privada.
En los ámbitos sectorial y regional, las políticas comercial e industrial son importantes y complementarias ya que, sin la primera, la segunda no genera crecimiento. Ambas deben tener como sustento una política de financiamiento; de lo contrario, todo quedará en buenas intenciones. Es dentro de esta política financiera que la banca de desarrollo debe desempeñar un papel fundamental: Nacional Financiera como soporte idóneo de la política industrial y Bancomext de la política comercial.
En lo que sigue me referiré a algunas experiencias valiosas en las que la banca de desarrollo ha respaldado estrategias exitosas de crecimiento en México y otros países; luego, abordaré la situación actual de la banca de desarrollo mexicana, y finalmente presentaré los fundamentos de una nueva banca de desarrollo que dé sustento a una recuperación virtuosa que modernice la economía del país.
EXPERIENCIAS DE LA BANCA DE DESARROLLO1
a) EN MÉXICO
La banca de desarrollo ha sido un instrumento muy eficaz de política económica, como lo constatan episodios diversos de la historia de México. Esta experiencia no es nostalgia; es válida y relevante en la actualidad.
La banca de desarrollo nace en los años veinte del siglo anterior, al mismo tiempo que el Banco de México. Uno de los fundadores del instituto central, el destacado conservador Gómez Morín, promovió también la creación, en 1926, del primer banco de desarrollo del país: el Banco de Crédito Agrícola y, siete años más tarde, la constitución de Banobras. Durante el gobierno de Lázaro Cárdenas y del ministro de Hacienda Eduardo Suárez, se transforma Nacional Financiera para iniciar el proceso de industrialización y superar la Gran Depresión, y en 1937 se crea el Banco Nacional de Comercio Exterior para promover las exportaciones agrícolas.
Durante la Segunda Guerra Mundial se consolida el Estado desarrollista y toma impulso la industrialización del país. El modelo de sustitución de importaciones —favorecido por las restricciones impuestas por Estados Unidos a sus exportaciones de bienes estratégicos— hermana la política industrial con la comercial y sirve de guía para un amplio despliegue de instrumentos, cuotas, aranceles y subsidios. Los sustentos financieros serían, como eje, el Banco de México —un banco central heterodoxo que privilegia el crecimiento sin desatender la estabilidad— y Nacional Financiera que, en su “época de oro”, financió la industria, creó empresas estratégicas en acero, cobre, fertilizantes, celulosa, y actuó como principal agente financiero del gobierno para acudir al crédito externo.
A partir de 1958, en la época del desarrollo estabilizador, se puso en marcha la política selectiva de crédito con el propósito de canalizar una parte del ahorro al financiamiento de sectores prioritarios. Se crearon, asimismo, los fideicomisos de fomento para complementar estas políticas: FIRA (agricultura), Fonei (equipamiento industrial), Fovi- Foga (vivienda) y Fonatur (turismo). En Nacional Financiera se integra toda la cadena del crédito industrial a las pymes, desde estudios de preinversión, créditos, garantías, hasta capital de riesgo.
Ya en plena crisis de 1982, Miguel de la Madrid hace una ley para ordenar las funciones de toda la banca de desarrollo; además, se fusionaría atinadamente a Fomex y al IMCE con Bancomext, haciendo responsable a este último de la promoción del comercio exterior. Durante las crisis, los organismos internacionales —antiguos aliados— y los economistas neoliberales “tejen la leyenda negra” de la banca de desarrollo como instrumento estatista que distorsiona la asignación de recursos y compite con la banca privada. Pero Bancomext fue el único banco público-privado que nunca fue rescatado y que pudo seguir obteniendo crédito externo.
b) EN OTROS PAÍSES
Al inicio de los sesenta y con el propósito de consolidar la reconstrucción de su economía, el gobierno de Japón, el gran Estado desarrollador,2 se impuso la meta de duplicar el ingreso nacional en el lapso de una década. Con ese propósito, moviliza todo el Japan Inc. y consigue crecer más de 8% anual. El Ministerio de Industria y Comercio (MITI) es el eje de esta estrategia que logra un prodigioso auge de las exportaciones, mediante la conjunción de las políticas industrial — articularmente hacia la industria pesada— y comercial. Este esfuerzo se apuntala con la creación y el financiamiento del Development Bank of Japan y el Eximbank. Corea, Taiwán y Singapur siguieron este mismo camino.
En la década de los treinta, Brasil emprendió un camino “desarrollista”,3 paralelo al de México, en el periodo presidencial de Getúlio Vargas y, más adelante, en el de Juscelino Kubitschek. En 1952, prácticamente dos décadas después de la aparición de Nacional Financiera, se funda el gran Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES) y a partir de 1994, respondiendo a otra crisis, los presidentes Cardoso y Lula, con su Programa de crecimiento acelerado, impulsaron la nueva estrategia “neodesarrollista” que el ministro Bresser-Pereira articuló intelectualmente como un “desarrollismo” actualizado a las nuevas circunstancias. El BNDES financió el equivalente a 25% del PIB.
Se considera que China, a partir de las reformas de Deng y su “socialismo de mercado”, también siguió una estrategia neodesarrollista que privilegió una meta de crecimiento anual de 8%. Como sustento de esta estrategia, se crea la figura de los bancos de desarrollo, los denominados policy banks: uno por cada sector prioritario. Estos articulan programas y proyectos. El mayor es el gran China Development Bank, que ha otorgado créditos por el equivalente a 80% del PIB. A nivel global se crea el Asian Infrastructure Investment Bank para cubrir los espacios que abandonó el Banco Mundial. Como se aprecia, las mejores experiencias históricas y los países más exitosos en la actualidad han tenido Estados desarrollistas que impulsan políticas industriales y comerciales sustentadas en “bancos de política” bien capitalizados.
LA GRAN DEPRESIÓN PANDÉMICA Y LA BANCA DE DESARROLLO
En 2021, México enfrenta uno de los retos más complejos de su historia. Después de la histórica caída del PIB en 2020 —de alrededor de 10%—, de la pérdida millonaria de empleos formales e informales, de la afectación del ingreso de los grupos más vulnerables, del aumento de la pobreza y de un crecimiento estimado del PIB de entre 2 y 3 por ciento para 2021 se abren serias interrogantes sobre el tiempo que le llevará al país recuperar el nivel de actividad económica anterior a la crisis. El problema sigue siendo que los estímulos que el gobierno da a la economía son insuficientes: es el más débil de entre los países grandes. El presupuesto es prácticamente el del año anterior. Ante los limitados márgenes de recursos fiscales del gobierno, la banca de desarrollo puede desempeñar un papel importante.
La banca de desarrollo, poderoso y eficaz instrumento, se transformó durante las últimas décadas en la “banca del subdesarrollo”. A diciembre de 2019 daba apenas un mediocre total de crédito de 1.207 billones de pesos, algo menor a lo entregado un año antes (1.227 billones, que equivale a 5% del PIB). En 1980 Nafin, por sí sola, otorgaba el equivalente a 7% del PIB. Por otra parte, el crédito concedido por la banca de desarrollo representa apenas el equivalente al 20% otorgado por la banca múltiple (cinco billones de pesos), cuando en otros tiempos llegó a canalizar el 50%. Se observa un cambio en la participación de las distintas instituciones de banca de desarrollo en la cartera total de créditos. Con cifras a diciembre de 2019, Banobras es la que más aporta con 462,000 millones de pesos; Nafin, “la joya de la corona”, rezagada con 309,000 millones, y Bancomext, apretando fuerte, con 253,400 millones.
La principal deformación se centró en nuestro gran banco de la política industrial, Nafin. Al no existir dicha política, se le ha dado un papel subordinado frente a la banca privada y se le ha relegado en la parte principal de su cartera: dar crédito de segundo piso, redescontar crédito de la banca privada y otorgar garantías, concentrada en los grandes bancos para reducirles el riesgo, facilitar la liquidez de grandes empresas vía factoraje a sus proveedores, y en hacer operaciones de mercado financiero. Su misión primordial es apoyar pymes, frecuentemente en forma “reactiva”. Tiene algunos programas de apoyo a sectores tradicionales como el textil, de calzado; incursiona en programas de corte social con apoyo a mujeres y jóvenes empresarios, y al desarrollo sustentable. Es importante señalar que la nueva administración busca aumentar la cartera industrial, a partir de diez actividades estratégicas, que incluye la de nuevas tecnologías. Se continúa apoyando al capital de riesgo, al desarrollo de mercado de valores y a proyectos sustentables. Todo esto con recursos sumamente escasos y dispersos por alrededor de 300 mil millones, el equivalente a 1% del PIB.
Bancomext tuvo un “renacimiento” cuando volvió a “independizarse” en el sexenio de Enrique Peña. Tuvo varios buenos directores en sucesión. Mantuvo el crédito de primer piso e incursionó en nuevas áreas y programas de fomento, que le valieron en 2017 un reconocimiento de ALIDE (Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo), como el banco de desarrollo del año. Entendió bien su carácter de banco de fomento. Diseñó y puso en marcha programas para la atención del turismo, aerolíneas y otras actividades que resultaron afectadas por la crisis financiera de 2008-2009 y la epidemia A-H1N1. Así se convirtió en la institución que más financiamiento otorga a estos sectores. Ha incursionado en otras actividades importantes, como la logística con el puente modelo entre el aeropuerto de Tijuana y el de San Diego, financiando parques industriales para el sector exportador en el Bajío y proyectos emergentes en energías limpias, como el Proyecto Eólico del Istmo de Tehuantepec. Su crédito ha aumentado 30% y las utilidades son de 26% anuales.
HACIA UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RENOVADA
La cuarta transformación requiere una nueva estrategia de crecimiento que tenga entre sus sustentos una banca de desarrollo renovada. Esta nueva estrategia debe tener los siguientes elementos fundamentales:
1) Un Estado que privilegie el crecimiento y la inversión. El Estado mexicano debe asumir su papel como desarrollador activo e impulsar un crecimiento acelerado, incluyente y sustentable de un mínimo de 4% anual. Para ello debe construir un consenso mediante un acuerdo nacional, plasmado en un programa de reactivación económica de emergencia. Para darle seguimiento, debe crearse un consejo económico y social con los principales actores y pensadores. Un elemento clave es un programa nacional de inversiones, públicas y privadas que, teniendo como sustento la confianza, aumente la inversión pública a niveles mínimos de 6% y la inversión total a niveles de 25 por ciento.
2) Políticas para compensar el muy limitado margen fiscal. Es evidente que el Estado mexicano, con una muy baja recaudación tributaria, carece totalmente del margen fiscal para poder cumplir sus funciones y satisfacer crecientes necesidades sociales y económicas. Tendrá que actuar en dos fases: la primera, acudir al uso de endeudamiento externo (el propio FMI reconoce que tiene un margen de al menos 3% del PIB). Por la caída en la actividad económica, el promedio deuda/PIB subió de 45 a 55 por ciento sin contratar deuda. El promedio de la OCDE supera el 80% y, ahora en muchos casos, el 100%. No obstante, debe preparar, al mismo tiempo, una segunda fase: se debe anunciar una reforma fiscal integral, balanceada y negociada, a aplicarse a partir de 2022.
3) Complementar una política comercial “coja”, reviviendo la política industrial. Nuestro Estado mínimo pasivo ha privilegiado, como centro de su política productiva, la política comercial, vinculada al TLCAN —ahora T-MEC— como sustento de una estrategia de crecimiento orientado “hacia afuera”, que no genera crecimiento. Ciertamente nos convirtió en un gran país exportador, ahora primer socio comercial de Estados Unidos; y obviamente produjo beneficios en empleo y tecnología, particularmente en el norte del país, pero en la práctica nos convertimos en una gigantesca maquiladora, que solo generó crecimiento nacional mediocre y desigual. Pagamos el “pecado”, sintetizado en la famosa frase del Secretario de Economía: “la mejor política industrial es que no haya”.
Como “concepto gemelo” de la banca de desarrollo, la política industrial fue estigmatizada por el Consenso de Washington y los organismos internacionales, por su carácter estatista, dirigista, que distorsionaba al mercado. Ahora se ha vuelto a poner de moda, renace. El premio nobel Stiglitz y Justin Yifu Lin escribieron el libro The Industrial Policy Revolution; otros destacados economistas, como Rodrik y Mazzucato, la reviven; en el Economist, aparece un artículo “Renacimiento global de la política industrial”; también la reactivan distintos gobiernos, como el de Macron, Merkel y aun Estados Unidos. El gobierno de López Obrador creó en febrero de 2019 el Consejo Nacional para el Fomento a la Inversión, el Empleo y el Crecimiento Económico. Al respecto, Alfonso Romo declaró que el presidente “ha trazado una línea… a favor de una sólida política industrial… que se contrapone a los experimentos neoliberales”. Desafortunadamente no se ha materializado en una estrategia concreta y eficaz.
Todo mundo habla de la política industrial, pero pocos definen lo que quiere decir. Tiene dos vertientes: la vertical, que la ONUDI define como “estrategias de intervenciones selectivas, destinadas a impulsar actividades o sectores específicos”, o empresas campeonas nacionales; la otra vertiente es la “horizontal”, la tolerada por los liberales para crear condiciones generales favorables a la industria: desregulación, capacitación de trabajadores, estímulos a la tecnología y crédito. En lo poco que se hace, vamos a contracorriente: el gobierno ha ido en contra de políticas “sustentables” verdes que favorezcan energías limpias y medioambiente. PEMEX no puede ser un motor de crecimiento, es un “barril sin fondo” que despilfarra recursos fiscales escasos.
La política comercial debe redefinirse para actuar en forma complementaria con la industrial, aumentar el contenido local de las exportaciones, que es un ridículo 28%; integrar las cadenas productivas “hacia afuera” con las cadenas “hacia adentro”, una sustitución eficiente de importaciones, diversificación de exportaciones; olvidar el libre comercio cándido, que nadie práctica en favor de un “comercio administrado”.
EL NUEVO PAPEL DE LA BANCA DE DESARROLLO
Las políticas industrial y comercial son los vértices de una estrategia de desarrollo, pero se olvida lo que la experiencia demuestra: para no quedarse en buenas intenciones, debe tener como sustento una política financiera en la que la banca de desarrollo es uno de los ejes principales. Así se integra un “triángulo virtuoso”, que se retroalimenta y dinamiza. Entre las características que debe reunir esta banca de desarrollo renovada se encuentran:
1) La banca de desarrollo es un poderoso instrumento del Estado desarrollador que debe transformarse en bancos de política (policy banks), como se llaman en China. Ello requiere formular las políticas sectoriales y regionales, que ayuden a conformar una estrategia nacional y que estén sustentadas en proyectos prioritarios bien evaluados. Participar en la sana evaluación de proyectos federales, que mucha falta hace (Dos Bocas, Tren Maya, Santa Lucía).
2) Ante la actual “depresión”, la banca de desarrollo debe constituirse en un poderoso instrumento de política contracíclica y duplicar el monto actual de su cartera total de crédito, lo cual significa aumentarlo en alrededor de un billón de pesos o el equivalente a 5% del PIB. Para ello, debe endeudarse, utilizando todos los instrumentos de crédito externo e interno. Debería tener acceso al financiamiento del Banco de México, como lo hacen otros países.
3) Ser un instrumento parafiscal. Vincular sus programas de crédito sectorial a los programas presupuestales de la secretaría del sector correspondiente, ampliando así, de facto, el presupuesto. Así, el programa de crédito de Nafin y Bancomext se vincularía con el presupuesto de la Secretaría de Economía.
4) Usar en el financiamiento toda la gama de instrumentos: crédito de primer piso, redescuentos en segundo piso, garantías, capital de riesgo. Pero el crédito deberá ser primordialmente de largo plazo y de apoyo a la inversión de capital, y no tanto capital de trabajo, que corresponde a la banca privada, con quien debe complementarse. Pero la banca múltiple, ahora concentrada en aumentar utilidades, deberá vincularse más a los fines del desarrollo nacional, con crédito directo a la producción y la inversión, no solo privilegiando el consumo.
5) Los fondos de fomento deben integrarse al banco del sector correspondiente y consolidarse. Fonatur debe vincularse a Banobras (por su vocación en infraestructura) o a Bancomext (por su financiamiento hotelero). El financiamiento a pymes se deformó con los “banquitos” clientelares que equivocadamente se crearon en la Secretaría de Economía: el Fondo del Emprendedor, el Fondo PYMES, el MIPYME, que duplican las funciones de Nafin, y que deberían consolidarse en dicha institución.
6) Asumir la función de formar capital humano y cuadros técnicos. Los directores deben cumplir la ley que obliga a haber desempeñado cargos de alta dirección de instituciones financieras por cinco años. Deben perdurar más allá de cambios sexenales —ha habido una rotación muy elevada: cinco directores generales en diez años en varias instituciones—. Crear un servicio civil de carrera, bajo la “austeridad”, ha costado el 20% de cuadros. Los evaluadores de proyectos son casi una especie en extinción. Deben tener autonomía de gestión.
LOS BANCOS DE POLÍTICA
BANOBRAS
El banco de la política de infraestructura y del federalismo. Es el banco de desarrollo más grande y que cumple auténticas funciones de banca de desarrollo. Países como Canadá y Estados Unidos quieren fundar uno. Es el banco que más financia proyectos públicos de infraestructura. Ha creado fondos, como el Fonadin, que promueve proyectos público-privados. Es la principal fuente de financiamiento de estados y municipios, incluyendo los más marginados, e interviene cuando es necesario reestructurar su deuda. Apoya el desarrollo institucional de los municipios, financiando proyectos urbanos, la modernización de sus catastros para aumentar su recaudación y la de los organismos para el cobro del agua. Desafortunadamente solo maneja 2% del PIB. Debe aumentarse para complementar a la inversión nacional en infraestructura.
NAFIN
El banco de la política industrial. La “antigua joya de la corona”, la que más se desvirtuó y deformó, otorgando garantías, redescuentos y factorajes en beneficio de la banca privada. Se ha concentrado en financiar pymes, entre las que suelen predominar las dedicadas al comercio o los servicios. Pero esto, en sí, no es política industrial. Para trascender esta actuación reactiva, debe estructurar un programa institucional de créditos sectoriales, más enfocado en proyectos de inversión que en capital de trabajo, con miras a promover una estructura industrial balanceada e integrada, e impulsar nuevos sectores y regiones con asistencia técnica, promoción y orientación. En la nueva política industrial deberá concentrarse en tareas inéditas de reconstrucción, de transformación y de creación de nuevos sectores, con nueva tecnología, pasando de la manufactura a la “mentefactura”, para incorporarnos a la nueva revolución industrial y digital.
BANCOMEXT
El banco de la política comercial,4 tiene el gran reto de apoyar a las empresas en el cumplimiento de las nuevas disposiciones del T-MEC, elevar el contenido nacional de las exportaciones y diversificar su destino, sustituir importaciones eficientemente y apoyar el nuevo reto del proceso de internacionalización de empresas mexicanas, como lo hace el Eximbank. Tendrá que aprovechar su especialización sectorial para atender a actividades como el turismo y la aviación, nuevamente muy afectadas por la pandemia, e incursionar en nuevos campos: transporte fronterizo y logística exterior, energías renovables y medioambiente. La cancelación de ProMéxico y el Consejo de Promoción Turística, le brinda la oportunidad de recuperar su antigua función de promoción comercial, la cual realizaba con cargo a sus propias utilidades. Tendrá que volver a apoyar a embajadas clave, que carecen de recursos, financiando sus consejerías comerciales.
OTRAS INSTITUCIONES DE BANCA DE DESARROLLO
Solo haré breves referencias a los otros bancos de desarrollo. La Financiera Rural, el banco de la política agropecuaria debe fortalecerse con la incorporación de FIRA que maneja cinco veces más de recursos y cuya operación por Banxico contradice el objetivo del instituto central que es la estabilidad monetaria. El Banco del Bienestar, eje de la política de banca popular, para la inclusión social. Una parte importante de la población adulta y de los municipios no tienen servicios bancarios. Esto no se puede cambiar por decreto: si no hay ingresos, no hay ahorro. Sí es útil como mecanismo para distribuir los apoyos sociales y crediticios, y para fomentar el ahorro y captar remesas, pero ello no requiere invertir en cientos de sucursales tradicionales, de “ladrillos”, que tienden a desaparecer. Se puede lograr por convenios con otros bancos, con las oficinas postales (como en otros países), cadenas de tiendas y vías digitales. Se va a requerir apoyar al sistema de ahorro popular, mal supervisado, que enfrentará riesgos durante la crisis. Finalmente, la Sociedad Hipotecaria Federal, actuando coordinadamente con el Infonavit, debe encauzar la política de vivienda de manera satisfactoria.
CONCLUSIONES
Hemos tratado de demostrar en estas páginas que la estrategia de desarrollo más exitosa para países emergentes como México, es la de un Estado desarrollador capaz de encauzar el consenso social hacia un crecimiento acelerado e incluyente. Esta estrategia contempla un sólido programa de inversiones y el suficiente espacio fiscal para instrumentarlo. Además, impulsa la producción mediante la articulación de las políticas industrial y comercial. Sustentadas, ambas, en una política de financiamiento donde los bancos de desarrollo tienen un papel primordial: el de política industrial, en nuestro caso, Nafin, y el de política comercial, Bancomext. Esa es la estrategia que proponemos para la recuperación primero y, luego, para el desarrollo económico de México. Eso será una verdadera cuarta transformación.
1 Francisco Suárez Dávila, Crecer o no Crecer. Del Estancamiento Estabilizador al nuevo Desarrollo, Taurus, México, 2013, y Francisco Suárez Dávila, “Un Sistema Financiero para el Desarrollo, después del coronavirus”, en ECONOMÍA-UNAM, núm. 51, vol. 17, 2020.
2 Francisco Suárez Dávila, “El Estado Desarrollador Japonés” en J.A. Romero T. y Julen Berasaluce (coord.), El Estado Desarrollador, Casos Exitosos y Lecciones para México, El Colegio de México, 2019.
3 Luiz Carlos Bresser Pereira, “El Nuevo Desarrollismo y la Ortodoxia Convencional” en ECONOMÍA-UNAM, núm. 40, vol. 14, 2017.
4 Francisco Suárez Dávila, “Hacia una nueva política de comercio exterior de Estado”, en Comercio Exterior, Nueva época, núm. 16, octubre-diciembre de 2018, y Francisco Suárez Dávila, “Banco Nacional de Comercio Exterior: El panorama histórico de un gran banco de desarrollo y su contribución a la evolución económica de México (1937-2017)”, en El cauce de nuestra memoria: Bancomext 80 años. Bancomext, noviembre de 2017.