Asociación de México a la OCDE

Hace tiempo que la literatura económica ha reconocido la importancia que tienen las instituciones en el desarrollo de los países. Cuando están bien diseñadas, en su gobierno y en las metas que persiguen, las instituciones trascienden a las personas, y el cumplimiento de sus objetivos se vuelve norma. La experiencia al respecto es amplia: la calidad del marco institucional y de las instituciones en sí mismas generalmente es mejor y más sólida en los países más avanzados y está documentado que es un ingrediente del éxito del desarrollo.

México es una economía abierta a los mercados internacionales, tanto de bienes y servicios como de flujos financieros. Dicha apertura se fortaleció notablemente en los noventa cuando se firmó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Un hito histórico que cambiaría la fisonomía económica del país. El comienzo de una etapa de profundas reformas económicas encaminadas a la sustitución del proteccionismo imperante por un sistema de economía de mercado, con menor intervención estatal y del que se esperaba cosechar importantes frutos en materia de desarrollo económico.

Por esos mismos años, el mundo experimentaba cambios significativos tras la caída de la mayoría de los regímenes comunistas y su integración a los mercados internacionales de comercio e inversión. Europa occidental avanzaba su proceso de integración e incorporaba, gradualmente y de varias maneras, a los países del desaparecido bloque soviético. El mundo en general empezaba a vivir una era de mayor apertura y globalización.

La nueva estrategia de internacionalización que empezaría a instrumentar nuestro país en aquel entonces requería apoyos: había que aprender a adaptarse a un entorno de creciente competencia económica y, a la vez, fortalecer la presencia y participación de México en los organismos internacionales. Para estos propósitos, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) constituía el espacio idóneo.

La convención internacional que creó la OCDE data de principios de los años sesenta del siglo pasado y forma parte de los esfuerzos de reconstrucción de Europa tras los estragos de la Segunda Guerra Mundial. En su inicio, el organismo fue predominantemente europeo, con solo dos países de ultramar: Estados Unidos y Canadá. Dentro de sus objetivos destacan la procuración del mayor crecimiento sostenible posible, del empleo, del nivel de vida de la población y de la estabilidad financiera de sus países miembros; la contribución al desarrollo de la economía mundial; la sana expansión económica de los países miembros y no miembros, así como un crecimiento no discriminatorio del comercio internacional.

A principios de los noventa, la OCDE constituía un punto de encuentro de países industrializados para concertar posiciones comunes en temas clave como comercio exterior, inversión extranjera y apertura financiera —de ahí la connotación de “club de países ricos” que en ocasiones aún se emplea. Constituía, asimismo, un mecanismo para la cooperación y el intercambio de conocimiento y experiencia en temas diversos.

La búsqueda de México de incrementar su participación en organismos internacionales que promovían reformas económicas congruentes con la globalización coincidió con la búsqueda de la OCDE de mayor apertura hacia países de menor desarrollo relativo, pero que compartían aspiraciones comunes, especialmente basadas en principios de economía de mercado. Así fue que México se convirtió en el vigésimo quinto país dentro de la institución. Actualmente, la membresía del organismo asciende a 35 naciones.

Oportunidades de la membresía en la OCDE para las instituciones nacionales

La presencia como miembro de pleno derecho en la OCDE ofrece a cada país y sus instituciones varios beneficios y oportunidades. Entre estos destaca la participación en un foro de diálogo, acuerdos, códigos de conducta y cooperación que integra a países avanzados y emergentes que contribuyen con cerca de la mitad del pib mundial y más de 60% del comercio y la inversión extranjera globales. También deben mencionarse los múltiples análisis que elabora el secretariado de la organización con el fin de evaluar la situación de sectores económicos seleccionados en cada país y emitir recomendaciones para mejorar su desempeño. Los diálogos, acuerdos, cooperación, códigos y recomendaciones siempre buscan alcanzar las mejores prácticas internacionales.

A diferencia de otras instituciones internacionales que involucran préstamos, apoyos económicos, obligaciones, sanciones comerciales y otros mecanismos vinculantes, la OCDE utiliza primordialmente la vigilancia mutua y la presión moral sobre el resto de sus participantes para promover el cumplimiento de sus buenas prácticas y disciplinas. Su potencial para fortalecer las instituciones públicas nacionales y acrecentar su credibilidad internacional es elevado.

A partir de su incorporación a la OCDE, México ha podido compararse con las economías más avanzadas en múltiples campos mediante un método de evaluación entre pares, además de disponer de estadísticas comparables en muy diversos rubros y áreas críticas. Esta comparación proporciona una base objetiva para el debate nacional de política económica y ha fomentado cambios importantes en las instituciones del Estado y la adopción de valores como la responsabilidad y la rendición de cuentas de los servidores públicos, así como la transparencia de los procesos y la cultura de evaluación de procesos y resultados. De esta forma, México ha sido incluido en diversos estudios que comparan su evolución sectorial respecto a un número considerable de países en rubros como telecomunicaciones y tecnología de la información (Outlook), así como en aspectos educativos y de buen gobierno (At a Glance), entre muchos otros.

Conviene destacar tres ejemplos de las actividades de la OCDE de las que el país se beneficia ampliamente. Primero, la participación de funcionarios mexicanos en comités y grupos de trabajo en los que se comparten experiencias y documentan las mejores prácticas internacionales en aspectos tan relevantes como la educación; la energía; las políticas monetaria y fiscal; el presupuesto público; la ciencia y la tecnología; la administración pública; el medioambiente y el cambio climático; la inversión extranjera directa y de cartera; el comercio exterior, y muchos más.

Segundo, la adopción de códigos y disciplinas de conducta como el de la liberalización de movimientos de capitales, el de la lucha contra el lavado de dinero y el de anticorrupción en contratos internacionales que, además de acrecentar la credibilidad y el prestigio de las instituciones del país, proveen incentivos para generar políticas apropiadas y salvaguardarlas de eventuales presiones internas.

Tercero, México se ha beneficiado del apoyo de la OCDE como asesor de políticas públicas. El trabajo del secretariado en estudios, diagnósticos y recomendaciones sobre aspectos y sectores diversos de la economía provee recomendaciones basadas en las buenas prácticas internacionales, de gran utilidad para la elaboración y puesta en marcha de políticas económicas. Tal es el caso de los Estudios Económicos que cada dos años ofrecen un diagnóstico macroeconómico de cada uno de los países miembros, sus perspectivas de crecimiento y sus principales desafíos. Incluyen, además, un análisis de sectores relevantes acompañado de recomendaciones de política económica. Para México, destacan los documentos sobre privatización y reformas estructurales en general —de 1992, antes de su adhesión a la organización—; reforma fiscal; mercado de trabajo; sectores de salud y financiero; migración; infraestructura, así como varios sobre el presupuesto federal: su asignación, la eficiencia del gasto y su descentralización e inclusión.

Otro tipo de actividades y documentos preparados por el secretariado son aquellos que se elaboran específicamente para analizar políticas en sectores particulares, con recomendaciones sobre principios generales y fundamentales que han sido adoptados en México. Como políticas que han emanado de dichas actividades se pueden señalar el cambio de subsidios a la producción agrícola por subsidios desvinculados a la producción, que son más justos y neutrales; la utilización de incentivos económicos para la protección ambiental; el diseño de la ley y la práctica para el fomento de la competencia económica, y el presupuesto público basado en resultados.

Lo anterior describe a muy grandes rasgos, y no de manera exhaustiva desde luego, el enorme trabajo que la OCDE realiza en México. Del mismo modo, conviene resaltar su contribución a la instrumentación del conjunto de reformas estructurales que la actual Administración Federal ha puesto en marcha para impulsar el desarrollo del país. Un juicio sobre la calidad de las medidas y políticas adoptadas está fuera del alcance de este ensayo; baste decir que su trascendencia no tiene paralelo en la historia reciente del país. Las reformas son de largo alcance e inciden en rubros clave como educación, competencia económica, mercado laboral y energía, así como en el sector financiero y en el de telecomunicaciones.

Reflexiones finales

El fin último de la globalización a la que México decidió entrar de lleno al negociar el TLCAN con el apoyo de la OCDE y otras instituciones internacionales, no puede ser la integración o la modernización por sí mismas, sino el desarrollo del país. Aunque desarrollo es un concepto difícil de definir —pero casi siempre reconocible—, el crecimiento económico es una buena aproximación del mismo o, cuando menos, una condición necesaria para que aquel sea posible.

Entre 1980 y 1994, el periodo posterior al llamado desarrollo estabilizador, el pib de México creció a una tasa promedio de 2.9%, mientras que en los años siguientes y hasta 2016, lo hizo a un promedio inferior a 2.5%. Aun si se excluye de este periodo el dato correspondiente a 1995 (el año de la peor recesión de la historia reciente del país), el crecimiento es apenas similar al conseguido entre 1980 y 1994. En la mente de muchos, estas cifras despiertan la duda de si la apertura y la globalización, en contraste con las políticas más proteccionistas e intervencionistas anteriores, han valido la pena.

Conviene señalar algunos puntos al respecto. La modernización se ha dado principalmente en sectores y zonas relacionados con el denominado corredor del TLCAN, donde los procesos de producción se han sofisticado al integrarse a cadenas mundiales de generación de valor. Las entidades que integran dicho corredor crecen por encima del promedio nacional, lo que puede interpretarse como evidencia de una integración exitosa.⁴ Sin embargo, la propia dinámica del TLCAN ha generado una fuerte dependencia o correlación entre el ciclo económico de México y el del sector manufacturero estadounidense, cuyo desempeño ha sido muy modesto a raíz de la crisis financiera de 2008 y sus secuelas.

En estas circunstancias, es difícil aquilatar cabalmente el potencial de la apertura comercial y la globalización para impulsar el desarrollo del país. De haberse mantenido las políticas prevalecientes en los años ochenta, es posible que la economía hubiese caído en una atonía más pronunciada y prolongada. Lo cierto es que el país continúa enfrentando dificultades importantes para incrementar la productividad de los factores de la producción y generar las tasas de crecimiento a las que los planes han aspirado.

Además de la asesoría proporcionada en temas muy variados, como se reseñó anteriormente, la OCDE podría colaborar a identificar las razones por las que un país como México, que aparentemente pone en práctica muchas de las recomendaciones de reforma en términos microeconómicos, además de mantener la estabilidad macroeconómica, no obtiene todo el éxito esperado. Ya sea que las políticas recomendadas no generan resultados satisfactorios en términos de crecimiento nacional o que su instrumentación no se realiza en forma adecuada. La disparidad del crecimiento y de la economía en general entre las regiones “modernas” y las más tradicionales del país sugiere que hay retos adicionales en materia de desarrollo territorial; tema, por cierto, en el que la OCDE tiene amplio conocimiento y experiencia.

No hay duda que la colaboración institucional entre México y la OCDE ha dado buenos frutos al país y las recomendaciones y la difusión de las mejores prácticas de política económica resultan de gran utilidad. Pero dicha colaboración podría ser aún más valiosa si, más allá de las buenas prácticas, la OCDE contribuyera a identificar y resolver los problemas que impiden que dichas prácticas se materialicen en un entorno de mayor crecimiento económico. 

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* Las opiniones y puntos de vista expresados en este ensayo son exclusivamente del autor y no reflejan los del Fondo Monetario Internacional ni los de los gobiernos y autoridades de los países que ahí representa el autor.

Carlos Hurtado es director ejecutivo en el Fondo Monetario Internacional.

1 North, Douglass C., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 1990. 

2 Para un listado de estudios y trabajos sobre México, véanse ensayos varios en: Instituto Matías Romero, SRE, Quince Años de México en la OCDE, 2009. Asimismo, véase el último estudio: OCDE, Estudios económicos de la OCDE: México 2017, OCDE Publishing, París.

3 La OCDE utiliza una herramienta llamada Getting it Right (Hacerlo Bien) para apoyar a los países que empiezan una nueva administración. El documento que preparó la OCDE para la nueva Administración Federal mexicana en 2012 tuvo como propósito apoyar al país en la consecución de los objetivos del denominado “Pacto por México”, suscrito en ese entonces por el nuevo Gobierno y los principales partidos políticos. Entre otros temas, el documento contempló varios campos de la economía que requerían fortalecimiento, como competencia económica, política fiscal para un desarrollo incluyente, gobierno a nivel subnacional, acceso al empleo formal, sistema educativo, eficiencia del sector de telecomunicaciones y política energética. 

4 Por ejemplo, entre 2004 y 2015, Querétaro, Aguascalientes, Quintana Roo, Baja California Sur, Nuevo León y Zacatecas crecieron a una tasa promedio anual mayor a 4%, mientras que el promedio nacional lo hizo a 2.6 por ciento.