En la era de la globalización, la inversión extranjera directa (IED) es un ingrediente esencial para la expansión económica, particularmente la de más largo plazo. Se reconoce su efecto multiplicador sobre la actividad económica de los países huéspedes, su contribución a la creación de empleos y el impulso que supone para las exportaciones y los ingresos fiscales. Se han documentado, asimismo, algunos efectos indirectos asociados a la IED, entre los que destacan: la transmisión de conocimientos a la industria local, su potencial para fortalecer las competencias gerenciales y las estrategias de comercialización, así como el desarrollo de redes de distribución y producción.
Alentados por estos beneficios, muchos gobiernos en el mundo —incluidos los de América Latina— han instrumentado acciones específicas para favorecer el ingreso de inversiones foráneas. Debe reconocerse, sin embargo, que la IED es un requisito indispensable, pero insuficiente para promover el crecimiento económico. Su contribución solo es efectiva si cuenta con el respaldo de políticas de IED alineadas a la estrategia nacional de desarrollo. Así lo demuestran los impresionantes resultados obtenidos por países como China e Irlanda. Este artículo sugiere que es necesario un enfoque holístico para que los países anfitriones puedan capturar todo el potencial de la IED. Una estrategia que identifique y promueva las ventajas competitivas del país, y configure un entorno atractivo para el inversionista extranjero; pero, sobre todo, que responda a las aspiraciones de desarrollo del país anfitrión.
CASOS DE INTERÉS
China e Irlanda, dos naciones que lograron superar condiciones de atraso y pobreza en épocas relativamente recientes, son dos experiencias de interés para los países de América Latina. Si bien hay muchas razones detrás del exitoso desarrollo económico chino, uno importante se relaciona con el dinamismo de las políticas enfocadas a la atracción de inversión extranjera directa, particularmente en las últimas dos décadas del siglo pasado. De la mano de estas políticas, China se convirtió en 2012 en el mayor receptor de IED, desbancando de esa posición a Estados Unidos. [1] La IED se mantiene como una de las fuentes más importantes del dinámico crecimiento del PIB chino y del notable aumento de sus exportaciones. Un extraordinario auge económico que le ha permitido a este país posicionarse ahora como un importante emisor de IED. La potencia asiática es ya uno de los más destacados inversores tanto de países desarrollados como en desarrollo.[2]
La experiencia exitosa de Irlanda, pequeña nación que superó su atraso y se perfila como una de las principales economías en la era de la globalización, es un interesante ejemplo a seguir. Este país pertenece al selecto club de los más ricos del mundo, con un ingreso per cápita de 61,129 dólares.[3] En unas cuantas décadas logró transformar una economía preponderantemente agrícola en una basada en alta tecnología y servicios. Su estrategia para la atracción de inversión extranjera se merece el mayor crédito en esta exitosa transición y comprende actividades que van desde campañas de imagen pública, estrategias de mercadeo, incentivos financieros y fiscales, asistencia a posibles inversionistas y fortalecimiento de vínculos entre inversionistas y fabricantes nacionales. Irlanda ya trabaja para posicionarse como la economía del conocimiento, en la que la inversión en el capital humano es preponderante. Los avances alcanzados a la fecha son resultado de un enfoque holístico donde la IED se convierte en una auténtica palanca del desarrollo. La actualidad latinoamericana guarda semejanzas con algunas etapas históricas de Irlanda. En primer término, un número considerable de irlandeses emigró en busca de mejores condiciones de vida. La Gran Hambruna marcó un hito en la larga historia de la migración irlandesa forzada. Otra semejanza relevante es el fracaso de las políticas de protección comercial aplicadas por este país entre 1930 y 1960, en el contexto del pequeño mercado irlandés. En ese periodo, el desempeño de la economía irlandesa fue muy modesto, con un crecimiento promedio de 1.67 por ciento. Las políticas de sustitución de importaciones crearon una industria orientada al mercado interno y crecientes presiones sobre la balanza comercial. Alentada por la prosperidad de otros países europeos, Irlanda decidió instrumentar políticas orientadas al mercado externo.
LECCIONES DEL TIGRE CELTA PARA LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS
La creciente competitividad de los países asiáticos constituye una amenaza para la participación de los países latinoamericanos en el mercado global. Este riesgo de desplazamiento obedece no solo a las dificultades que enfrentan los gobiernos de América Latina para atraer inversiones de calidad, sino también a un deficiente manejo de los factores que permiten capturar, cabalmente, todas las derramas tecnológicas y de conocimiento asociadas a la IED. En este sentido, el desafío de los países latinoamericanos consiste en reducir la presencia de inversiones que llegan a sus países atraídos por los recursos naturales e incrementar aquellas que llegan por razones de eficiencia. Aunque no todos los aspectos del modelo irlandés se pueden replicar en América Latina, hay aspectos importantes, como los que se mencionan a continuación, que deben considerarse.
- ESTABLECER OBJETIVOS DE DESARROLLO ECONÓMICO DE LARGO PLAZO
Establecer un plan de desarrollo económico de largo plazo, en el que la IED ocupe un lugar preponderante. A Irlanda le tomó 30 años construir un entorno adecuado y competitivo para la atracción de IED. Durante la última década, logró ascender importantes posiciones en la lista de países más atractivos para la IED y hoy se encuentra entre los mejor evaluados del mundo en este rubro.
- ESTABLECER LA VENTAJA COMPARATIVA DEL PAÍS
El modelo de Irlanda es extraordinario en el sentido de que un país pequeño, con pocos recursos naturales, obtiene una ventaja competitiva a partir de sus políticas industriales efectivas y la búsqueda de IED de calidad. Debido a que Irlanda ha hecho cuantiosas inversiones en desarrollo de capital humano, su ventaja competitiva radica en una población joven y bien educada. El suministro de una fuerza laboral altamente capacitada y entrenada en alta tecnología no solo tiene implicaciones en los montos de IED que recibe; sino también, en la calidad de la misma.
La base de la ventaja competitiva de los países de América Latina radica en la disponibilidad de recursos naturales y de mano de obra barata. Su fuerza laboral cuenta con una especialización y capacitación menor a la de sus competidores. De ahí que un entorno adecuado para atraer IED de calidad se precise del desarrollo de su fuerza laboral. En Malasia, Singapur, Taiwán y China, por ejemplo, la educación y la capacitación fueron y son factores importantes para atraer IED de calidad. Una fuerza laboral calificada no solo incide en el monto de las inversiones foráneas, también lo hace en las derramas de tecnología y conocimientos, y en la capacidad de absorción del país receptor.
“Las ventajas competitivas perdurables en una economía global se encuentran cada vez más en cosas locales como el conocimiento, las redes y la motivación que los rivales distantes no pueden igualar”. [4] Aunque las distancias geográficas han reducido su importancia, la ubicación sigue siendo un factor fundamental en esta era de competencia global. América Latina debe aprovechar su estratégica ubicación geográfica para mejorar su competitividad comparativa.
- PROMOVER EFECTIVAMENTE VENTAJAS COMPARATIVAS
En Irlanda, las ventajas comparativas fueron un factor determinante para la atracción de IED de calidad, pero no el único. IDA-Irlanda, la agencia oficial de promoción de inversiones foráneas, colaboró con este propósito al difundir en el exterior las ventajas que hacen de Irlanda un destino atractivo para la inversión. Hoy en día, el modelo de esta agencia está catalogado como uno de los más exitosos y efectivos del mundo. Si bien es cierto que otros países también cuentan con agencias de promoción de inversiones (API), incluidos aquí algunos de América Latina, también lo es que no todos han conseguido éxitos similares a los de la agencia irlandesa. Los siguientes son elementos importantes de la API de Irlanda que los países de América Latina deberían tener en cuenta.
- Establecer una ventanilla única es una de las primeras recomendaciones para cualquier API. Mediante esta modalidad, IDA-Irlanda proporciona información de calidad y promueve los vínculos empresariales que, en conjunto, reducen significativamente los costos y el tiempo para los inversionistas foráneos.
- Una sola agencia y con autonomía relativa de la estructura gubernamental. La creación de una API operada en forma independiente al gobierno, como lo es la irlandesa, le otorga a la agencia más flexibilidad y mayor credibilidad entre los inversionistas.
- Una agencia de promoción proactiva. IDA-Irlanda ha promovido al país como un destino atractivo para las empresas de alta tecnología mediante su red de oficinas en el exterior, destacando la competitividad y la estabilidad de la economía, el régimen fiscal favorable, la destreza de una fuerza laboral altamente educada, el acceso libre de impuestos a los mercados de la Unión Europea y los incentivos financieros disponibles. Dentro de sus diversas actividades de promoción también se incluyen llamadas telefónicas, presentaciones e investigación de compañías de Estados Unidos, Europa y Japón.
- Apoyo gubernamental para promover al país. Según los hallazgos empíricos, la efectividad de una agencia de promoción está correlacionada positivamente con la cantidad de dinero que el gobierno destina a esta labor. IDA-Irlanda proporcionó apoyo financiero en forma de subvenciones, subsidios y capacitación. Este aspecto debe ir acompañado de mecanismos eficientes de rendición de cuentas, para evitar problemas de corrupción.
- El establecimiento del Programa Nacional de Enlace en Irlanda mejoró las habilidades de promoción de la organización y ha fortalecido los vínculos entre las industrias locales y extranjera. La construcción de redes empresariales es una de las formas más efectivas de capturar los efectos indirectos positivos de la inversión extranjera directa. En Irlanda, los principales esfuerzos en la materia los desarrolla Enterprise Ireland, la agencia gubernamental encargada de promover la internacionalización de las empresas irlandesas. Un factor más detrás del éxito del modelo de promoción de Irlanda.
- La promoción efectiva de ventajas competitivas en Irlanda implica la focalización del sector y el análisis prospectivo de los mercados. El entramado institucional para la promoción de Irlanda en el exterior se completó con la creación de la Fundación Científica de Irlanda. La estrategia más reciente de su política de competitividad de mercado está dirigida a formar profesionistas especializados en biotecnología y tecnologías de la información.
- CREAR UN ENTORNO ECONÓMICO ATRACTIVO
La promoción es un ingrediente esencial para la atracción de inversión extranjera directa; pero los esfuerzos desplegados en esta labor resultan insuficientes si no cuentan con el respaldo de un entorno macroeconómico estable que dé certidumbre a los inversionistas. Los procesos de liberalización comercial, de privatización y de desregulación desplegados por diversos países de América Latina a partir de la década de los ochenta del siglo pasado, han demostrado ser insuficientes. Está claro que deben redoblarse los esfuerzos para fortalecer la confianza de los inversionistas foráneos en las perspectivas de la región.
Entre los factores que permitieron construir un entorno económico atractivo para la IED de calidad en Irlanda se encuentran: la provisión de estabilidad económica y políticas macroeconómicas claras, así como el establecimiento de un sistema financiero sofisticado. En Irlanda se reconoce que el esquema tributario es uno de los incentivos más importantes para atraer inversiones foráneas.
- INVERTIR EN EDUCACIÓN, CAPACITACIÓN Y FOMENTAR LA INVESTIGACIÓN
Se ha documentado que aquellos países que invierten en educación, capacitación e investigación científica tienen mayores oportunidades de atraer IED a sectores de alto valor agregado. Vivimos en una economía mundial basada en el conocimiento, en la que el saber, las comunidades de aprendizaje y las tecnologías de información son las fuerzas que impulsan el desarrollo social y económico.
EL PAPEL SIGNIFICATIVO DEL GOBIERNO EN LA CONSTRUCCIÓN DE REDES
El gobierno juega un papel preponderante en la construcción de vínculos entre empresas locales e inversionistas foráneos, así como en el impulso para la internacionalización de las empresas nacionales. La participación institucional activa en este proceso no es exclusiva de Irlanda o China. Se ha observado que en aquellos países donde la IED constituye un palanca de crecimiento económico, sus gobiernos han desempeñado un papel dinámico y eficaz. El modelo ilustrado en la Figura 1 muestra la importancia del papel del gobierno en la construcción de redes. Este modelo sugiere que los gobiernos deben, en primera instancia, reconocer las prioridades económicas, políticas y culturales del país. A partir de estas consideraciones, fijar objetivos de largo plazo vinculados a prioridades nacionales, tales como la generación de empleo en aquellos sectores económicos que más contribuyan al desarrollo económico y a la reducción de la pobreza.
Los gobiernos también deben centrarse en la creación de un entorno competitivo para atraer la inversión extranjera directa. Con este propósito, deben instrumentar políticas macroeconómicas que favorezcan la estabilidad económica, pero también estrategias industriales que promuevan, coordinen y mejoren las ventajas competitivas del país. Aquí, los centros de investigación y desarrollo juegan un papel muy importante. Sobre esta base, las API tienen la misión de promover en el exterior las ventajas competitivas del país y estimular el interés de los inversionista extranjeros. Algunos estudios académicos sugieren que la promoción efectiva de estas agencias depende en gran medida de la participación activa y el apoyo financiero de los gobiernos.
Los gobiernos tienen que utilizar políticas holísticas, en el marco de un plan nacional de desarrollo económico que contemple metas de largo plazo, para promover la afluencia de IED de calidad; es decir, inversiones que contribuyan a la creación de empleos en sectores estratégicos, dinamicen las exportaciones y favorezcan el crecimiento económico de largo plazo. En termino generales, inversiones de este tipo son las que inciden de manera más efectiva en el desarrollo económico de los países y ayudan a reducir la pobreza. Sin embargo, atraer IED sin que existan las condiciones necesarias para alcanzar el desarrollo económico puede resultar un esfuerzo estéril.
Los gobiernos también deben promover tratados bilaterales de inversión, tratados regionales, así como ofrecer esquemas tributarios atractivos para que la IED contribuya a alcanzar los objetivos nacionales de largo plazo. Finalmente, dar certidumbre a los inversionistas extranjeros es preponderante. Por lo tanto, la continuidad de las políticas estratégicas, más allá de los cambios de gobierno, es decisiva.
COMENTARIO FINAL
Las inversiones extranjeras contribuyen al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza en los países anfitriones. Pero sus beneficios no se producen en forma automática, ya que precisan de un marco institucional adecuado y políticas holísticas para desplegar su potencial. En América Latina las expectativas de que los efectos indirectos de la IED contribuirían decisivamente al desarrollo económico sustentable de la región resultaron más ilusorias que reales. La experiencia irlandesa exhibe la importancia de instrumentar políticas industriales y macroeconómicas efectivas, además de desplegar una labor de promoción sofisticada y alineada con la estrategia nacional de desarrollo.
En los últimos años, un monto significativo de la IED recibida por los países latinoamericanos se destina a la adquisición de empresas, muchas veces en el contexto de programas de privatización. Dirigir las inversiones a un “campo nuevo” debe ser el próximo paso para crear nuevas plantas, aumentar la capacidad productiva y promover un mayor valor agregado nacional. Generalmente se considera que este tipo de inversiones incide de manera más efectiva en el desarrollo nacional. Así como los irlandeses enfocaron sus esfuerzos a la atracción de compañías estadounidenses, en virtud de sus vínculos históricos, culturales y lingüísticos, América Latina debería considerar a los países europeos con un patrimonio compartido. Los inversionistas europeos están creciendo en importancia en el mercado de IED, en el que destaca España por ser el principal inversionista en la región.
América Latina necesita redoblar sus esfuerzos para promover la llegada de inversión extranjera de calidad. Las agencias de inversión deben coordinar y fortalecer los vínculos entre los inversionistas foráneos y la industria local, porque sin ellos se reducen las posibilidades de absorber las derramas tecnológicas y de conocimientos asociadas a la IED. Los esfuerzos para invertir más en educación y capacitación también son determinantes, pues mientras los factores tradicionales para la atracción de la IED han reducido su importancia, crecen aquellos relacionados con la destreza y preparación de la fuerza laboral. La lección es clara: atraer inversiones foráneas a partir de la abundancia de recursos naturales o del tamaño del mercado local debilitará aún más la posición competitiva de América Latina en el mercado internacional de IED.
[1] Country Profile: China Overview, 2013, Banco Mundial,
[2] World Investment Report, 2018, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo,
[3] Datos del Banco Mundial para 2017, .
[4] Michael Porter, “Clusters and the New Economics of Competition”, Harvard Business Review, noviembre-diciembre de 1998.